Aprobado el Reglamento (UE) 2019/500, de 25 de marzo de 2019, por el que se establecen medidas de contingencia en el 谩mbito de la coordinaci贸n de la seguridad social a ra铆z de la retirada del Reino Unido de la Uni贸n

En el contexto de las medidas de contingencia proyectadas por la Uni贸n Europea (UE) ante la eventualidad de una retirada del Reino Unido (RU) sin que haya entrado en vigor el acuerdo de salida previsto en el art铆culo 50 del TUE, recientemente se ha adoptado el Reglamento 2019/500, de 25 de marzo de 2019, en el 谩mbito de la coordinaci贸n de sistemas nacionales de seguridad social. Su objetivo esencial es que puedan seguir siendo aplicables los principios b谩sicos que rigen la coordinaci贸n de dichos sistemas en la UE, -coordinaci贸n que hoy se regula en los Reglamentos 883/2004 y 987/2009-, por lo que se refiere a todas aquellas situaciones ocurridas antes de la fecha de retirada. Como pone de relieve el considerando 4, a fin de salvaguardar los derechos de seguridad social de las personas afectadas, los Estados miembros 鈥渄eben seguir aplicando los principios de la Uni贸n relativos a la igualdad de trato, la asimilaci贸n y la totalizaci贸n鈥 establecidos en los Reglamentos de coordinaci贸n antes citados, as铆 como las normas de dichos Reglamentos necesarias para aplicar tales principios 鈥減or lo que respecta a las personas afectadas y a los hechos y acontecimientos ocurridos y los per铆odos completados antes de la retirada del Reino Unido de la Uni贸n.鈥 El Reglamento se basa, pues, en un principio de respeto de los derechos adquiridos o en curso de adquisici贸n con anterioridad a la retirada del RU, y ello es de suma importancia para garantizar los derechos de aquellas personas que, por uno u otro motivo, hayan hecho uso en el pasado de su derecho a la libre circulaci贸n de personas, y al usar dicho derecho se hayan relacionado o vinculado con m谩s de un sistema de seguridad social, siendo uno de ellos el del Reino Unido.

El Reglamento comentado es una medida 鈥渄e contingencia鈥, que por tanto se aplicar谩 o no dependiendo de si se materializa o no el hecho que constituye su presupuesto: la retirada del RU sin acuerdo, y en tal caso se aplicar铆a a partir del d铆a siguiente a la fecha en que los Tratados dejen de aplicarse al RU (art. 8 y considerando 9). Caso de que el acuerdo de salida llegara a entrar en vigor, entonces en vez del Reglamento lo que se aplicar铆a ser铆an las previsiones sobre coordinaci贸n de sistemas de seguridad social que contiene el propio acuerdo (el texto del proyecto de acuerdo, inicialmente suscrito en noviembre de 2018, pero que ha sido adaptado el 11 de abril de 2019 para tener en cuenta la nueva situaci贸n de pr贸rroga del Brexit acordada聽 por el Consejo Europeo con el Reino Unido, puede encontrarse en el siguiente enlace:聽 https://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT-21028-2019-INIT/es/pdf ; sobre las condiciones del acuerdo de pr贸rroga, R. Arenas Garc铆a, 鈥淟a extensi贸n del Brexit acordada en el Consejo Europeo de 10 de abril de 2019鈥, en: https://blogs.uab.cat/litigacioint11/2019/04/11/la-extension-del-brexit-acordada-en-el-consejo-europeo-de-10-de-abril-de-2019/). Adem谩s, cabe decir que, en virtud de los principios de efecto directo y primac铆a del Derecho de la Uni贸n, las disposiciones del Reglamento se superponen a las medidas similares que hayan podido adoptar individualmente los Estados miembros, y por tanto resultan de aplicaci贸n preferente a las mismas. En el caso de Espa帽a, esto puede resultar de inter茅s, dado que el Real Decreto-ley 5/2019, de 1 de marzo (BOE del 2), por el que se han adoptado medidas de contingencia ante la eventualidad de un Brexit sin acuerdo (texto que ya ha sido comentado en este blog: https://blogs.uab.cat/litigacioint11/2019/03/11/real-decreto-ley-5-2019-medidas-de-contingencia-ante-el-brexit), contiene, entre otras, medidas de coordinaci贸n en materia de seguridad social (arts. 11 y 12). La justificaci贸n de por qu茅 debe intervenir la UE para adoptar una medida de contingencia en 聽esta materia se encuentra en el considerando 7 del Reglamento: dado que se trata de conseguir la 鈥渁plicaci贸n unilateral鈥 鈥損uesto que no resultar铆a del acuerdo de salida-, pero al mismo tiempo 鈥渦niforme鈥 de los principios que rigen la coordinaci贸n de sistemas de seguridad social en la UE, esta uniformidad no puede alcanzarse suficientemente si cada Estado miembro act煤a por su cuenta, siendo por ello conveniente una actuaci贸n a nivel de la Uni贸n, por lo que el Reglamento ser铆a conforme al principio de subsidiariedad recogido en el art铆culo 5 del TUE.

El 谩mbito de aplicaci贸n personal se define en el art铆culo 2: por un lado, se aplicar铆a, no 煤nicamente a los ciudadanos de un Estado miembro, sino tambi茅n a los refugiados y a los ap谩tridas, que est茅n o hayan estado sujetos a la legislaci贸n de uno o m谩s Estados miembros y que est茅n o hayan estado en una situaci贸n 鈥渆n la que haya estado implicado el Reino Unido鈥 antes de la fecha de salida. Igualmente, el Reglamento se aplicar谩 a los miembros de las familias y a los sup茅rstites de las personas anteriores. Cabe entender que 聽tales familiares o sup茅rstites podr谩n beneficiarse de las prestaciones que les correspondan aun cuando ellos mismos no hubieran ejercido la libre circulaci贸n antes de la fecha de retirada, bastando, por tanto, con que la haya ejercido su causante. Por otro lado, el Reglamento se aplica a los ciudadanos del RU que est茅n o hayan estados sujetos a la legislaci贸n de seguridad social de uno o m谩s Estados miembros antes de la fecha de salida, as铆 como a los miembros de su familia y a sus sup茅rstites. En cuanto a su 谩mbito 聽de aplicaci贸n material, el Reglamento 2019/500 se aplica a todas las ramas de seguridad social recogidas en el art铆culo 3 del Reglamento europeo 883/2004, de coordinaci贸n de sistemas de seguridad social (prestaciones por enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, supervivencia, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, defunci贸n, desempleo, etc., excluy茅ndose la asistencia social y sanitaria).

Los principios b谩sicos que resultar铆an aplicables en el marco del nuevo Reglamento 2019/500, con respecto a las personas comprendidas en su 谩mbito de aplicaci贸n, ser铆an los de igualdad de trato, asimilaci贸n y totalizaci贸n, tal como se establecen respectivamente en los art铆culos 4, 5 y 6 del Reglamento 883/2004. El primero de ellos supone la igualdad, en cuanto a derechos y obligaciones, con respecto a los nacionales del Estado miembro de que se trate. Dicho principio se aplicar谩 con respecto a cualquier situaci贸n ocurrida antes de la fecha de aplicaci贸n del Reglamento 2019/500 (art. 4). El principio de asimilaci贸n de prestaciones, ingresos, hechos o acontecimientos supone que, si en virtud de la legislaci贸n del Estado miembro que resulte competente, se atribuyen determinados efectos jur铆dicos a la concurrencia 聽de determinados hechos o acontecimientos, o a la percepci贸n de determinados ingresos o prestaciones, el Estado miembro en cuesti贸n tendr谩 en cuenta los hechos o acontecimientos semejantes ocurridos en el territorio de otro Estado miembro, o las prestaciones o ingresos obtenidos en el mismo, como si hubieran ocurrido o se hubieran percibido en su propio territorio. Por consiguiente, y en virtud del art铆culo 5.1 del Reglamento 2019/500, el principio de asimilaci贸n se aplicar谩 con respecto a las prestaciones o ingresos obtenidos, o hechos o acontecimientos ocurridos, en el RU antes de la fecha de aplicaci贸n de dicho Reglamento. En cuanto al principio de totalizaci贸n de per铆odos, supone que si la legislaci贸n de un Estado miembro subordina el acceso a ciertos derechos o prestaciones al requisito de haber cubierto per铆odos de seguro, de empleo, de actividad por cuenta propia o de residencia, en tal caso las autoridades de dicho Estado miembro tendr谩n en cuenta, en la medida necesaria, los per铆odos de seguro, empleo, actividad por cuenta propia o residencia cubiertos bajo la legislaci贸n de cualquier otro Estado miembro. Entonces, en virtud del art铆culo 5.2 del Reglamento 2019/500, el principio de totalizaci贸n se aplicar谩 en relaci贸n con los per铆odos de seguro, actividad o residencia en el RU completados con anterioridad a la fecha de aplicaci贸n del citado Reglamento. Asimismo, merece destacarse que, por lo que hace a los principios de asimilaci贸n y totalizaci贸n, el Reglamento 2019/500 especifica que no 煤nicamente se aplicar谩n las disposiciones b谩sicas del Reglamento 883/2004 que los proclaman (arts. 5 y 6), sino tambi茅n las dem谩s disposiciones del Reglamento 883/2004, o de su Reglamento de aplicaci贸n (Reglamento 987/2009), que sean necesarias para 鈥減oner en pr谩ctica鈥 los citados principios (art. 5.3 del Reglamento 2019/500).

Llama la atenci贸n que el Reglamento 2019/500 no mencione el otro gran principio de coordinaci贸n de sistemas de seguridad social en la UE, que es el principio de 鈥渆xportabilidad鈥 de prestaciones, o, dicho en t茅rminos m谩s t茅cnicos, el de supresi贸n del requisito de residencia en el propio territorio como condici贸n para recibir determinadas prestaciones en met谩lico. Este principio se halla en el art铆culo 7 del Reglamento 883/2004, a cuyo tenor,聽 salvo disposici贸n en contrario del propio Reglamento, las prestaciones en met谩lico a las que tengan derecho los beneficiarios no podr谩n suprimirse, suspenderse ni reducirse por el hecho de que el beneficiario o los miembros de su familia residan en un Estado distinto de aquel en el que se encuentre la instituci贸n deudora. Pues bien, la no asunci贸n de este principio por parte del Reglamento de contingencia ahora analizado significar铆a que los Estados miembros de la UE podr铆an aplicar las cl谩usulas de residencia existentes en sus legislaciones nacionales, con el posible efecto denegatorio de las prestaciones en met谩lico si el beneficiario de las mismas residiera en el RU. Esta es una diferencia importante con respecto a lo previsto en el acuerdo de salida,聽 inicialmente suscrito en noviembre de 2018 y adaptado el 11 de abril de 2019 para tener en cuenta los efectos de la reciente pr贸rroga acordada con el Reino Unido y en consecuencia el cambio de fecha de la posible entrada en vigor del acuerdo. Las disposiciones que contiene en materia de coordinaci贸n de sistemas de seguridad social (T铆tulo III de la segunda Parte) s铆 prev茅n, en ciertas condiciones la 鈥渆xportabilidad鈥 de prestaciones en met谩lico (v茅anse, por ejemplo, el art. 31.1 y, sobre todo, el art. 36.2, disposici贸n esta 煤ltima que adem谩s contiene, en la letra a de su p谩rrafo tercero, una definici贸n del car谩cter 鈥渆xportable鈥 de una prestaci贸n).

Puestos a especular sobre el porqu茅 de esta diferencia entre el acuerdo de salida y el Reglamento de contingencia, aprobado para el caso de una retirada聽 del RU sin que llegara a entrar en vigor el acuerdo de salida, la raz贸n m谩s probable ser铆a de tipo pol铆tico. Es decir, desde una 贸ptica 鈥渦nilateral鈥 frente al RU, la Uni贸n Europea garantiza en el nuevo Reglamento una serie de derechos de los que se beneficiar谩n tanto los ciudadanos brit谩nicos como los de la Uni贸n que en alg煤n momento de su vida hayan estado en alguna situaci贸n relevante para las normas de seguridad social que implique al RU. Ahora bien, si hubieran ofrecido el mismo r茅gimen en la norma de contingencia unilateral que el que preve铆a el acuerdo de salida, sin tener una garant铆a de que el RU hiciera lo mismo, entonces el RU no tendr铆a, por lo que respecta a esta cuesti贸n, muchos incentivos para sumarse al acuerdo. Entonces, desde este punto de vista, tiene cierta l贸gica que la UE haya querido establecer esta diferencia, reservando ciertas ventajas para el supuesto en que se aprobara el acuerdo de salida. Sin embargo, si bien es cierto que esta soluci贸n es comprensible desde una 贸ptica internacionalpublicista de las relaciones entre la UE y el RU, que pasar铆a a convertirse en un Estado tercero, tampoco cabe olvidar los importantes inconvenientes que, para las personas afectadas, puede tener el hecho de que el pago de prestaciones en met谩lico pueda supeditarse a que sus beneficiarios residan en el Estado del que dependa la instituci贸n deudora. De exigirse esta condici贸n de manera estricta, podr铆a obligar a bastantes personas a cambiar su residencia o a regresar a su pa铆s de origen para poder percibir sus prestaciones.

Ahora bien, que los Estados de la UE puedan denegar las prestaciones en met谩lico a los residentes en el RU no significa que este resultado deba producirse necesariamente. A mi juicio, ello depender谩 de lo que pueda establecer al respecto su ley interna. En Espa帽a, por ejemplo, el Real聽 Decreto-ley 5/2019, de 1 de marzo, establece, entre las medidas de contingencia previstas ante el escenario de una salida del RU sin acuerdo,聽 disposiciones relativas a la coordinaci贸n de sistemas de seguridad social (arts. 11 y 12). En mi opini贸n, tales disposiciones del Derecho espa帽ol de fuente interna seguir铆an siendo aplicables a pesar de la reciente aprobaci贸n del Reglamento 2019/500, en aquellos aspectos que no contradigan lo establecido en el Reglamento; es decir, aunque es evidente que el nuevo Reglamento de la Uni贸n se aplicar铆a con car谩cter preferente al Derecho interno, a mi juicio ello no impedir铆a que los Estados miembros regularan por su cuenta aspectos no expresamente regulados en el citado Reglamento. Por tanto, si 茅ste tiene como objetivo garantizar la aplicaci贸n de los principios de igualdad de trato, asimilaci贸n y totalizaci贸n de per铆odos, en los t茅rminos antes expuestos, y no dice nada sobre el principio de 鈥渆xportabilidad鈥 de las prestaciones, la interpretaci贸n que en mi opini贸n 聽ser铆a m谩s convincente es que esta cuesti贸n se deja en manos de cada Estado miembro.

Pues bien, la normativa espa帽ola de fuente interna recoge dicho principio: por lo que se refiere a los derechos en materia de seguridad social de los nacionales del RU, el art铆culo 11 del Decreto-ley antes citado dispone que los pensionistas nacionales del RU a cargo de la seguridad social espa帽ola que residan en el extranjero en el momento de la retirada continuar谩n percibiendo su pensiones contributivas y, en su caso, las revalorizaciones correspondientes, con excepci贸n de los complementos a m铆nimos (letra c; en cuanto al r茅gimen espec铆fico de las prestaciones por desempleo o cese de actividad, v茅ase la letra h del mismo precepto). Para el caso de los pensionistas espa帽oles, de otros Estados de la UE o del Espacio Econ贸mico Europeo, o suizos, los pensionistas a cargo del sistema espa帽ol que residan en el RU o en Gibraltar en el momento de la retirada, el art铆culo 12, p谩rrafo primero, letra b) prev茅 que sigan percibiendo sus pensiones contributivas y eventuales revalorizaciones.

Cabe se帽alar, por 煤ltimo, dos interesantes diferencias entre el Reglamento 2019/500 y el Decreto-ley espa帽ol. La primera se centra en la eficacia temporal de ambos instrumentos: de acuerdo con los citados art铆culos 11 y 12, las disposiciones de seguridad social del Decreto-ley se aplicar谩n por un per铆odo de 21 meses, sin perjuicio de la posibilidad de pr贸rroga (art. 2.2). Aparentemente, la l贸gica de esta temporalidad estar铆a en establecer, con car谩cter unilateral, un r茅gimen de coordinaci贸n razonable y atento a las necesidades de las personas interesadas, esperando que el RU adopte medidas similares. Pasado el plazo de 21 meses el mantenimiento o no, o la eventual modificaci贸n de las medidas previstas podr铆a depender de las medidas de coordinaci贸n que por su parte hubiera tomado el RU. En cambio, el Reglamento europeo 2019/500 no se presenta como una medida temporal, sino que, en caso de que llegara a entrar en vigor, su aplicaci贸n se plantear铆a por tiempo indefinido. Ahora bien, tambi茅n es cierto que el art铆culo 7 del propio Reglamento prev茅 que, un a帽o despu茅s de su entrada en vigor, la Comisi贸n deber谩 presentar un informe al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicaci贸n del mismo. En dicho informe deber谩n abordarse, en particular, los problemas derivados de la 鈥渇alta de continuidad鈥 en la coordinaci贸n de los sistemas de seguridad social. Es de suponer, por tanto, que a la vista de la experiencia de su aplicaci贸n, y en particular de cu谩l fuera la respuesta por parte del RU, la Comisi贸n pudiera proponer las modificaciones o medidas oportunas.

Otra diferencia entre el Reglamento europeo objeto de an谩lisis y el Real Decreto-ley 5/2019 es que este 煤ltimo somete la aplicaci贸n de algunas de sus disposiciones de coordinaci贸n a que el RU conceda un trato rec铆proco. En concreto, el art铆culo 11, letra e) del Decreto-ley prev茅 que, por lo que se refiere a los derechos de los nacionales del RU, las medidas relativas a la totalizaci贸n o acumulaci贸n de per铆odos de seguro cumplidos antes de la retirada del RU quedar谩n condicionadas a que el RU conceda un trato rec铆proco a los espa帽oles, de conformidad con lo previsto en el art铆culo 2.1. Tambi茅n se prev茅 la condici贸n de reciprocidad para la aplicaci贸n, en lo que concierne a los derechos de los nacionales del RU, del principio de asimilaci贸n de los hechos o acontecimientos ocurridos en el RU, de tal manera que, a efectos de la seguridad social espa帽ola, tengan los mismos efectos jur铆dicos que los ocurridos en Espa帽a聽 (art. 11.g). En cambio, otras medidas previstas en el Decreto-ley no se someten a trato rec铆proco (por ejemplo, la regla de 鈥渆xportabilidad鈥 de pensiones contributivas; art. 11.c). Por su parte, el Reglamento 2019/500 no establece condici贸n alguna de reciprocidad. Resulta claro, por tanto, que, por la aplicaci贸n preferente del Derecho de la Uni贸n, las condiciones de reciprocidad establecidas en el art铆culo 11 del Decreto-ley no llegar铆an a aplicarse. Ahora bien, el hecho de que el Reglamento europeo no exija expresamente un trato rec铆proco no significa que, ante el eventual escenario de un Brexit sin acuerdo, la reciprocidad de trato resulte intrascendente. Es decir, tal como ha se帽alado R. Arenas Garc铆a, si se produjera un Brexit sin acuerdo las medidas adoptadas por cada una de las partes obedecer铆an a una l贸gica de 鈥渄oble uniltateralidad鈥, en la que cada parte adoptar铆a medidas por su cuenta, permaneciendo atenta a la respuesta de la otra (鈥淏rexit y espacio europeo de libertad, seguridad y justicia: de lo deseable a lo posible鈥, Di谩logos jur铆dicos, n煤m. 3, 2018, pp. 46-47). Pues bien, en el contexto de esta l贸gica ser铆a del todo esperable que una falta de correspondencia o trato rec铆proco por una de las partes condujera a que la otra modificara o suprimiera las medidas inicialmente adoptadas.

Tras este somero an谩lisis cabe plantearse si las disposiciones de coordinaci贸n de sistemas de seguridad social del Reglamento 2009/500 llegar谩n a aplicarse, y en su caso cu谩ndo. En el momento en que se terminan de escribir estas l铆neas, no es posible dar una respuesta a esta pregunta. Por una parte, y como ya se ha explicado, el RU, de acuerdo con el Consejo Europeo, ha obtenido una pr贸rroga del plazo para la salida del RU. Por otra, si durante el tiempo de pr贸rroga pudiera aprobarse por ambas partes un acuerdo de retirada 鈥揳 pesar de que hasta ahora el Parlamento brit谩nico ya lo ha rechazado en tres ocasiones-, en tal caso el Reglamento, como medida de contingencia que es, no llegar铆a a aplicarse (cdo. 9 y art. 8; n贸tese a este respecto que, con una defectuosa t茅cnica legislativa, esta 煤ltima disposici贸n dice que el Reglamento no se aplicar谩 si, en la fecha de su aplicaci贸n, se hubiera 鈥渃elebrado鈥 un acuerdo de retirada con el RU, cuando obviamente la simple 鈥渃elebraci贸n鈥 del acuerdo no bastar铆a, sino que har铆a falta que se hubiera aprobado y que hubiera entrado en vigor, tal como se desprende del cdo. 9).聽 Por 煤ltimo, tampoco cabe excluir que, en funci贸n de cu谩l fuera la evoluci贸n de la situaci贸n pol铆tica del RU, dicho pa铆s decidiera revocar la notificaci贸n de su voluntad de retirarse de la Uni贸n, camino este 煤ltimo que deja abierto la sentencia Wightman del Tribunal de Justicia de la UE (as. C-621/18). As铆 las cosas, el amable y paciente lector que haya llegado hasta aqu铆 me disculpar谩 si no me atrevo a hacer vaticinios sobre cu谩ndo entrar谩 en vigor el Reglamento, ni siquiera sobre si llegar谩 a entrar en vigor. Lo importante es que est茅 ah铆, preparado, por si acaso.

M. Garde帽es Santiago