Hoy es el primer lunes, desde el 25 de diciembre de 1972, en el que el Reino Unido no es Estado miembro de la Unión Europea (entonces, en 1972, Comunidad Económica Europea). El Brexit ya es una realidad y se ha completado el proceso de salida de un Estado miembro de la Unión. Es el momento de ver qué es lo que pasará a partir de ahora.
La salida del RU se produce tras la conclusión entre el RU y la UE de un acuerdo de salida según lo previsto en el artículo 50.2 del TUE. Este acuerdo ha sido aprobado en las últimas semanas tanto por el RU como por la UE, pero en su esencia había sido cerrado ya en noviembre de 2018. Las dificultades para la aprobación de dicho acuerdo en el RU condujeron a tres prórrogas de la permanencia del RU en la UE, retrasándose la salida inicialmente prevista para el 29 de marzo de 2019. Quizás esto requiera una explicación.
El RU celebró un referéndum sobre su permanencia en el RU el 23 de junio de 2016. El resultado favorable a la salida no tenía, sin embargo, consecuencias jurídicas directas; por lo que no fue hasta que el RU notificó formalmente al Presidente del Consejo Europeo su voluntad de abandonar la Unión no comenzaron a correr los plazos para la salida. Esta notificación se realizó el 29 de marzo de 2017
Estos plazos tenían una fecha marcada en rojo: el 29 de marzo de 2019. Dos años después de la notificación. De acuerdo con el artículo 50.3 del TUE al cabo de dos años desde la notificación los Tratados europeos dejarían de aplicarse al Estado que abandonaba la UE. Antes de esos dos años, sin embargo, podía concluirse un acuerdo para la salida ordenada de la Unión. Igualmente, cabía la posibilidad de prorrogar ese plazo de dos años por acuerdo unánime del Consejo Europeo. En caso de que no se llegase a un acuerdo y no se acordase la prórroga al llegar el 29 de marzo de 2019 el Estado saliente sería considerado un Estado tercero.
Pese a las dificultades que suponía una negociación tan compleja como es la de un acuerdo de salida de un Estado miembro, la UE y el RU fueron capaces de concluir un acuerdo en noviembre de 2018. Este acuerdo debía ser aprobado tanto por el RU como por la UE antes del 29 de marzo de 2019. Ahora bien, resultando imposible para el gobierno británico (presidido por la Sra. Theresa May) obtener la aprobación del Parlamento, y llegando a la fecha fatídica del 29 de marzo, se solicitó una prórorga de la permanencia de la UE hasta el 12 de abril. Como tampoco fue posible aprobar el acuerdo de salida antes de esa fecha, se solicitó una nueva prórroga, en este caso hasta el 31 de octubre.
Tras el cambio de gobierno en el RU, habiendo sustituido el Sr. Boris Johnson a la Sra. Theresa May, se abrió una nueva negociación sobre el acuerdo de salida; aunque limitada al Protocolo sobre Irlanda del Norte, tal como veremos enseguida. También se renegoció la Declaración Política que acompañaba al Acuerdo de Salida. En el mes de octubre de 2019 se llegó a un acuerdo entre el RU y la UE sobre estos cambios en el Acuerdo de Salida y en la Declaración Política sobre las relaciones futuras entre el RU y la UE. El gobierno británico intentó que el Parlamento británico aprobara el mencionado acuerdo antes de que concluyera el plazo de la segunda prórroga de la permanencia del RU en la UE; pero al no conseguirlo se pidió una tercera prórroga hasta el 31 de enero de 20210 y se convocaron elecciones en el RU. Las elecciones tuvieron lugar en diciembre, y habiendo obtenido el partido del Sr. Johnson, los conservadores, mayoría absoluta en la Cámara de los Comunes británica, ya no hubo obstáculos para que entre diciembre de 2019 y enero de 2020 el Parlamento británico aprobara el acuerdo de salida y la legislación necesaria para su implementación. De esta forma, fue posible, como se indicaba al comienzo, que unos días antes del 31 de enero de 2020 se concluyeran los trámites necesarios para la ratificación del acuerdo de salida del RU, de tal manera que el 1 de febrero de 2020 el RU dejaba de ser un Estado miembro de la Unión y, simultáneamente, comenzaba a aplicarse el acuerdo de salida.
Este acuerdo de salida es el mismo acordado en noviembre de 2018 salvo en lo que se refiere al Protocolo en relación a Irlanda del Norte, sustituido por el concluido en octubre de 2019. Es por esto que en lo que se refiere al acuerdo de salida con excepción del Protocolo en relación a Irlanda.
El elemento clave de este acuerdo de salida es el período transitorio que se extiende hasta el 31 de diciembre de 2020. Durante este período todo el Derecho de la UE se aplica plenamente en el RU. Esto implica que pese a que el RU ya no participe en las instituciones de la UE, a efectos prácticos todo seguirá igual que antes de la salida. El régimen de relaciones económicas y jurídicas entre el RU y la UE no se verá afectado en absoluto durante estos meses: los ciudadanos británicos podrán alegar la libre circulación de personas y la libertad de establecimiento en la UE y los ciudadanos europeos seguirán pudiendo ejercer estas libertades en el RU, las sociedades constituidas en el RU seguirán siendo reconocidas en los países miembros de la UE y los instrumentos de cooperación judicial seguirán aplicándose respecto al RU igual que se aplican en relación a los Estados miembros.
El 31 de diciembre de 2020 se pondrá fin a este período transitorio y el 1 de enero de 2021 comenzarán a aplicarse las disposiciones específicas del acuerdo de salida, un conjunto de disposiciones que no abarcan todas las relaciones que quedan afectadas por el bréxit, sino que se limita a lo que podríamos llamar “problemas escogidos”.
De estos, sin duda el más relevante es el régimen de los ciudadanos europeos en el RU y los británicos en la UE. El principio que rige esta cuestión es que unos y otros mantendrán su derecho de residencia conseguido antes de que acabe el período transitorio. Es decir, los ciudadanos británicos con residencia en la UE mantendrán este derecho de residencia y los ciudadanos europeos con residencia en el RU el 31 de diciembre de 2020 mantendrán este derecho de residencia tras el fin del período transitorio. En esta línea existen previsiones acerca de los derechos de los trabajadores, los autónomos y también el reconocimiento de calificaciones profesionales.
El acuerdo de salida, asimismo, incluye previsiones sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social del RU y de los Estados miembros de la UE.
También se incluyen normas sobre los bienes puestos en el mercado en el Reino Unido o en la UE, en línea con el principio de que aquellos bienes que estuvieran colocados en esos mercados antes del fin del período transitorio (31 de diciembre de 2020) seguirán considerándose correctamente introducidos tras el fin de ese período transitorio. A la vez, respecto a estos bienes se seguirá aplicando la normativa sobre aranceles europeas y en materia de IVA.
El acuerdo de salida se ocupa igualmente de derechos de propiedad intelectual e industrial. La idea que preside esta parte del acuerdo de salida es la de que los titulares de derechos de este tipo con anterioridad al fin del período transitorio deberán ver su derecho transformado en uno equivalente regido por la normativa del RU una vez que acabe dicho período transitorio.
Se incluyen también previsones sobre la cooperación en materia civil y penal. La idea es que las situaciones o cooperaciones iniciadas antes del fin del período transitorio seguirán rigiéndose por el Derecho de la UE incluso tras el fin de dicho período transitorio.
Otra de las cuestiones de las que se ocupa el acuerdo de salidad es la protección de datos personales. El principio que rige esta cuestión es la continuidad en la aplicación del Derecho de la UE tras el fin del período transitorio si se trataba de datos de personas ubicadas fuera del RU y que habían sido procesados en el RU antes del fin del período transitorio o después del fin de ese período sobre la base del acuerdo de salida (art. 71 del acuerdo de salida).
También se regula el régimen de los procedimientos iniciados antes del fin del período transitorio y no concluidos en el momento en el que acaba este período transitorio. La regla es que estos procesos continuarán rigiéndose por la normativa europea tras el fin del período transitorio.
En lo que se refiere a la jurisdicción del Tribunal de Luxemburgo, se establece que las vulneraciones del acuerdo de salida en que pudiera haber incurrido el RU de acuerdo con el criterio de la Comisión, podrán ser llevadas ante el Tribunal de Luxemburgo en los cuatro años siguientes al fin del período transitorio (hasta el 31 de diciembre de 2024, por tanto). Las decisiones del Tribunal de Luxemburgo anteriores al fin del período transitorio o dictadas después de que éste hubiera concluido, pero sobre la base de las competencias habilitadas por el acuerdo de salida, seguirán siendo obligatorias en el RU.
El acuerdo de salida también se ocupa de la cooperación administrativa y del régimen de privilegios e inmunidades de las instituciones de la UE (Título XII). Por supuesto, hay también reglas sobre la contribución británica a la UE en los años 2019 y 2020; así como las obligaciones financieras a partir del fin del período transitorio. Además de otras disposiciones diversas, son especialmente relevantes las reglas sobre interpretación del Acuerdo de salida. Aquí se prevé que en un plazo de 8 años desde el fin del período transitorio, los tribunales británicos podrán plantear cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del acuerdo de salida ante el Tribunal de Luxemburgo (artículo 158). Las decisiones del Tribunal de Luxemburgo interpretando el Acuerdo de salida serán obligatorias también en el RU. Además, se prevé la creación de un Comité Conjunto entre el RU y la UE para seguir la aplicación del Acuerdo de salida. Este Comité es también un instrumento para resolver los conflictos entre el RU y la UE en la interpretación del Acuerdo de salida (art. 169). En caso de que ante un conflicto no se llegue a un acuerdo se establecerá un arbitraje. Ahora bien, si la disputa es sobre la interpretación del Derecho de la UE o del Acuerdo de salida, el tribunal arbitral no podrá pronunciarse, sino que esta disputa sobre la interpretación del Derecho de la UE quedará encomendada al Tribunal de Luxemburgo (art. 174).
Acompañan al Acuerdo varios Protocolos; pero aquí solamente haremos una mínima referencia al relativo a Irlanda del Norte, ya que es el que ha sido modificado entre noviembre de 2018 y octubre de 2019.
El problema al que se enfrentaban los negociadores era encontrar soluciones para Irlanda del Norte que respetasen la libertad de comunicación y circulación entre las dos parte de la Isla: Irlanda del Norte y la República de Irlanda. Se trataba de evitar la creación de una frontera entre las dos Irlandas, pero ¿cómo?
En 2018 el acuerdo fue que el RU permaneciera dentro de la zona aduanera común de la UE. De esta manera, no sería necesario establecer ninguna frontera entre la UE y el RU, ni en Irlanda ni en el Canal de la Mancha, ya que en tanto no se concluyese un acuerdo sobre las relaciones futuras de la UE y del RU, el territorio del RU seguiría sometido a las reglas europeas sobre mercancías.
En el año 2019 la filosofía cambió: tan solo Irlanda del Norte pemanecería, tras el fin del período transitorio, dentro de la zona aduanera europea, lo que haría innecesario establecer una frontera entre las dos Irlandas; pero sí que hace preciso que se establezca un control sobre las mercancías que llegan a Irlanda del Norte desde el resto del Reino Unido. De otra forma, podrían introducirse en la UE, a través de Irlanda del Norte, productos que no habrían superado los controles europeos, a fin de evitar este riesgo, se prevén controles en relación a dichos productos que circulen entre Gran Bretañá e Irlanda del Norte, aplicándose la normativa europea a aquellos que no estén destinados a permanecer en territorio norirlandés. A fin de verificar este extremo, funcionarios de la UE podrán participar en las tareas de control en el RU (art. 12 del Protocolo sobre Irlanda del Norte).
El resultado al que se ha llegado implica que se establezca una frontera entre el resto del RU e Irlanda del Norte, una de las primeras propuestas de la UE para este tema rechazada entonces por el gobierno del RU, quien se encontraba entonces presionado por los unionistas irlandeses que no veían con buenos ojos esta frontera. Lo cierto, sin embargo, es que este tipo de controles fronterizos dentro del mismo país no suponen ninguna merma de la soberanía, como muestra la existencia de tales controles en España en relación a las mercancías con destino u origen en Ceuta y Melilla o en su momento también con origen o destino en Canarias. La prouesta que entonces rechazó el RU es ahora aceptada, seguramente porque aquella a la que se había llegado inicialmente impedía que el RU desarrollara una política propia de acuerdos comerciales con terceros países, al estar todo su territorio “atado” a la regulación europea.
Sea como sea, ahora este ya es Derecho aplicable, y comenzaremos a ver su efectividad a partir del 1 de enero de 2021, cuando acabe el período transitorio.
Ahora bien, al margen de la situación en Irlanda del Norte ¿qué situación nos encontraremos el 1 de enero de 2021?
En primer lugar, puede darse una prórroga del período transitorio (art. 132 del Acuerdo de Salida). La próroga debe decidirse antes del 1 de julio de 2020. En caso de que no se decida (es el Comité Conjunto al que nos hemos referido un poco más arriba el que ha de adoptar la decisión), el 1 de enero de 2021 el Derecho de la UE dejará de aplicarse en el RU (con la excepción de Irlanda del Norte) y, por tanto, deberá establecerse una frontera física entre el Reino Unido y la UE. Los productos que pretendan entrar en la UE desde el RU deberán pasar controles y pagar los aranceles previstos por el Derecho europeo y los productos europeos que pretendan entrar en el RU deberán pagar los aranceles y superar los controles que establezca el RU.
La situación anterior está sujeta, sin embargo, a lo que se establezca en el acuerdo sobre relaciones futuras entre la UE y el RU. El planteamiento sería concluirlo antes del 31 de diciembre de 2020; pero existe coincidencia en que un acuerdo de esta complejidad no parece que pueda concluirse en un plazo de meses; sobre todo cuando hay tan poca claridad sobre cuáles será la posición negociadora del RU (hoy mismo Boris Johnson sorprendía con unas declaraciones en las que planteaba un acuerdo “a la australiana”, una posibilidad que hasta ahora no se habia puesto sobre la mesa).
Desde la posición europea, en cambio, parece que las ideas están más claras. Siempre se ha sostenido que se llegará hasta donde el RU quiera llegar, pero advirtiendo que no es posible realizar un “cherry picking”; esto es, concluir un acuerdo en el que la integración sea mayor en unas áreas que en otras. Esto se traduce en que ninguna dificultad habrá en concluir un acuerdo que facilite la circulación de mercancías profundizando en las reglas de la OMC, en línea con el acuerdo concluido entre la UE y Canadá. Ahora bien, no habrá avances en libre prestación de servicios más que si el RU acepta también libre circulación de personas, en línea con el acuerdo con Noruega, por ejemplo. A este respecto es bueno recordar que incluso el Acuerdo entre la UE con Suiza incluye la participación de este país en el Espacio Schengen sin fronteras interiores, algo que el RU difícilmente aceptaría. Además, hay que tener en cuenta que la participación en el Mercado Interior obliga al tercer país a contribuir al presupuesto de la UE; otra condición que quizás fuera difícil que aceptara el RU.
Veremos, por tanto, hasta donde está dispuesto a llegar el RU en este acuerdo. La exclusión de la libertad de prestación de servicios implicará que las sociedades británicas dejarán de gozar de las ventajas de la libertad de establecimiento en la UE y que los servicios prestados por las empresas del RU en la UE deberán pasar los controles que se aplican a terceros Estados. El RU debe decidir si afronta esto a cambio de mantener el control sobre su política migratoria. Por otra parte, y en lo que se refiere al acuerdo sobre mercancías, evitar una frontera entre el RU y la UE parece imposible salvo que el RU renuncie a una política comercial propia y acepte alinear su regulación con la europea, algo que parece descartado. De esta forma, todo parece indicar que salvo una improbable prórroga del período transitorio (no parece realista que de aquí a julio el gobierno británico mude su posición 180º) el 1 de enero de 2021 veremos una frontera en Calais.
Once again, the Continent will be isolated
Rafael Arenas García
