1. La retirada del Reino Unido de la Unión Europea, proceso conocido por todos como “brexit”, llegó a su último episodio -al menos así lo parecía- el día de Nochebuena cuando Boris Johnson y Ursula von der Leyen anunciaban que habían llegado a un acuerdo sobre las relaciones futuras. Al igual que las series tan de moda en nuestros tiempos, el brexit nos ha tenido a muchos “enganchados” con su evolución y los avatares de sus protagonistas desde aquel 23 de junio de 2016 en el que se celebró el referéndum de salida. Hemos ido dando noticia de algunos de los principales acontecimientos en el blog del proyecto de investigación titulado Brexit y libertad de establecimiento: aspectos societarios, fiscales y de extranjería, que podríamos resumir en tres temporadas. La primera nos enganchó a todos con el referéndum, la aplicación del art. 50 TUE, el anuncio de la intención de retirada y la negociación del Acuerdo de Retirada, que se llevó consigo a Theresa May. La segunda fue más anodina, pues estuvo protagonizada por el citado Acuerdo, que básicamente disponía que todo quedaba igual hasta el 31 de diciembre de 2020. Pero un nuevo y extravagante personaje nos tuvo muy entretenidos, Boris Johnson; junto a secundarios de lujo como Dominic Cummings. La tercera y última temporada fue la más trepidante: la negociación del acuerdo sobre las relaciones futuras. Sus protagonistas principales fueron los jefes de los dos equipos negociadores, David Frost y Michel Barnier, que “alegraron” nuestros días con sus discusiones, algunas subidas de tono, líneas rojas, límites infranqueables, proyectos de Ley aberrantes y cesiones de última hora. Y cuando todo parecía perdido, a falta de solo siete días para que terminara el periodo transitorio, el primer Ministro del Reino Unido y la presidenta de la Comisión Europea nos trajeron la buena nueva: habían consensuado el Acuerdo de Comercio y Cooperación.
2. Su denominación oficial es Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por otra y se puede publicó en el Diario Oficial L 444, de 31 de diciembre de 2020 (puede consultarse aquí y otra documentación relevante aquí). Entró en vigor provisionalmente el 1 de enero de 2021 y deberá ser aprobado y ratificado conforme a la normativa de las dos Partes. Sólo entonces adquirirá vigencia; pero existe una fecha máxima para ello: el 28 de febrero de 2021 (véase el artículo Finprov.11). Se trata de un documento muy largo (1246 páginas en la versión inglesa), estructurado en siete partes, 50 anexos y tres protocolos. La numeración de sus artículos resulta novedosa pues se compone de una abreviatura alfabética, relativa a su contenido, seguida de un ordinal. Cabe subrayar que, pasados cinco años, las dos Partes deberán revisar su aplicación (artículo Finprov.3; y en cuanto a la posibilidad de denuncia, véase el artículo Finprov.8).
3. Dada su longitud, exponemos sucintamente su contenido conforme a las cuatro partes en que lo descompone la Comisión Europea (aquí). Se refiere a la primera con el título de “Comercio libre, leal y sostenible” y en ella destaca que una de las finalidades básicas del Acuerdo es facilitar la circulación de las mercancías. De ahí que se hayan suprimido aranceles y cuotas a su comercio, siempre que se respete la regla del país de origen. También, se han simplificado los procedimientos aduaneros, aunque serán más exigentes que antes, ya que el Reino Unido ha abandonado la unión aduanera. A pesar de que deben ser conformes con el Acuerdo sobre facilitación del comercio de la OMC, se incrementa la burocracia -sobre todo en materia sanitaria y fitosanitaria- y con ello los costes, que son especialmente perjudiciales para las pequeñas y medianas empresas (véase el artículo de Jorge Tuñón: “Acuerdo del Brexit: bien, pero tampoco para echar las campanas al vuelo”, El Economista, 12.1.2021. Igualmente, el Financial Times subraya que también se resentirá en gran medida el tráfico de productos químicos y de vehículos. Véase el artículo “Brexit trade deal explained: the key parts of the landmark agreement”, de 25.12.2020).
La Comisión destaca que el Acuerdo contiene medidas para garantizar la lealtad concurrencial de las partes, la preservación del medio ambiente y la tutela de los derechos de los trabajadores. Ahora bien, conviene hacer determinadas consideraciones. De un lado, una opinión autorizada ha afirmado que las previsiones sobre la igualdad de condiciones no alcanzan al ámbito tributario, con el riesgo que ello puede conllevar de que el Reino Unido se convierta en un paraíso fiscal. De otro, no es necesario la armonización de las normas sobre medio ambiente y derechos de los trabajadores. Pero si una de las partes se extralimita, la otra puede restringir el acceso al mercado (“The Brexit deal (1). Britain’s Swiss role”, The Economist, 2.1.2021, 39).
El régimen de prestación de servicios es más libre que el previsto por la OMC, aunque no alcanza el umbral del que disfrutan los nacionales de los veintisiete Estados miembros. También se incluyen normas sobre los servicios financieros, pero no se liberaliza su circulación (Sección 5 del Capítulo 5 del Título II del Epígrafe Primero de la Parte Segunda. Pero téngase en cuenta que el Capítulo Segundo del Título II busca liberalizar las inversiones. Véase los arts. Servin.2.2, que regula el acceso a los mercados de las partes del Acuerdo, Servin.2.3, que impone el principio de trato nacional, y Servin.2.4 nación más favorecida, así como el Capítulo 3 sobre servicios transfronterizos. Asimismo, el Título IV disciplina la circulación de capitales y pagos). La Unión Europea deberá decidir sobre la “equivalencia” de las normas del Reino Unido, a fin de determinar si las empresas británicas pueden prestar servicios financieros en los territorios de los veintisiete. A pesar de las indudables ventajas que tiene la apertura de los mercados europeos para los productos financieros de la Albión, algunos analistas defienden que hay vida más allá de la Unión. Primero, existe un equilibrio de poder: a pesar del atractivo de los mercados europeos, en la City se negocia una parte muy importante de los activos de las empresas y Estados europeos. Segundo, hay mercados muy atractivos fuera de la Unión (Asia y África), que pueden compensar la pérdida del acceso a los de los veintisiete. Y tercero, la normativa y procedimientos europeos pueden resultar terriblemente burocráticos.
4. La segunda parte es la “cooperación económica, social y medioambiental”. La Comisión destaca que el Acuerdo contiene medidas para asegurar la conectividad de los transportes, de modo que el tráfico de pasajeros y de mercancías entre el Reino Unido y la Unión Europea no se resienta. Ahora bien, las empresas británicas pierden la capacidad de cabotaje nacional respecto de los veintisiete (aquí) y también la llamada quinta libertad aérea; i.e. el derecho a embarcar y desembarcar pasajeros, mercancías o correos con destino o precedentes de un tercer Estado (arts. Airtrn.2 y ss. Además, la institución europea subraya que se han diseñado instrumentos para evitar que los operadores británicos compitan deslealmente. Algo parecido sucede en el ámbito energético. Se han adoptado medidas para garantizar que continúen los flujos entre las dos Partes y se han introducido previsiones para fomentar las energías renovables y luchar contra el cambio climático. Igualmente existe disposiciones sobre la energía nuclear.
También se ha llegado a un pacto sobre la pesca, uno de los principales escollos durante el proceso de negociación. La participación de la flota europea en aguas británicas irá disminuyendo gradualmente durante los cinco primeros años (Véase el Anexo Fish-4) y después se negociará anualmente (Epígrafe Quinto de la Parte Segunda). Podría parecer un triunfo para el Reino Unido; no obstante, un académico lo matiza. Sin Acuerdo, la Unión Europea no tendría acceso a las aguas británicas. Segundo, la Albión obtiene más recursos de los que consume, por lo que debe exportarlos. Sin el Acuerdo, la Unión podía (debería) aplicar los aranceles de la OMC. Tercero, el Reino Unido no tiene flota suficiente para extraer todos los recursos de sus aguas. Por lo tanto, le vienen muy bien los buques de los veintisiete. Por último, si pasados cinco años restringe mucho el acceso a sus aguas, la Unión Europea puede contraatacar aumentando las tarifas a la importación (de nuevo, “Brexit trade deal explained: the key parts of the landmark agreement”, cit.). Además, conviene no olvidar que la pesca también tiene una dimensión industrial cuya importancia para el tráfico entre las dos Partes no es despreciable (aquí). De ahí la relevancia del consenso.
El Reino Unido podrá continuar participando en algunos programas de la Unión Europea a fin de promover la investigación y el desarrollo (Parte Quinta). Pero, por ejemplo, el programa Erasmus ha quedado fuera del Acuerdo. Por último, existen normas sobre Seguridad Social para proteger a los trabajadores europeos en el Reino Unido y a los británicos que presten sus servicios en alguno de los veintisiete Estados miembros (Epígrafe Cuarto de la Parte Segunda).
5. En tercer lugar, la seguridad de los ciudadanos europeos y de los nacionales británicos constituye una de las principales preocupaciones de las dos Partes. De ahí que existan medidas para luchar contra el crimen organizado y el terrorismo transfronterizos; en particular, para conseguir la cooperación policial y judicial en materia penal, el intercambio de datos, así como la colaboración del Reino Unido con Europol y Eurojust (Parte Tercera). Eso sí, se desea garantizar el respeto de los derechos y libertades fundamentales. Asimismo, existen algunas restricciones al acceso de la Albión a las bases de datos comunitarias. Conviene también mencionar que los ciudadanos de una Parte que deseen viajar a la otra necesitarán un visado cuando la estancia supere noventa días. Con todo, se permiten las estancias breves de profesionales y empresarios por motivos de negocios (Capítulo Cuarto del Título Segundo del Epígrafe Primero de la Parte Segunda, el Título Segundo del Epígrafe Cuarto de la Parte Segunda y el anexo Servin-3). Evidentemente desaparece la libre circulación de trabajadores.
6. Como no podía ser de otro modo, sobre todo después de la desconfianza generada por la UK Internal Market Bill, el Acuerdo contiene normas sobre su interpretación y aplicación (Gobernanza), cuyo principal protagonista es el Consejo de Asociación (art. Inst.1 y anexo Inst-1). La Comisión destaca que estas normas son únicas para todo él, tal como había exigido durante el proceso de negociación. Y es cierto que la Sexta Parte se dedica a la solución de diferencias, existiendo dos mecanismos: la consulta y el arbitraje (Capítulo II del Título I de la Parte Sexta y anexos INST-S e INST-X). El artículo Inst.11 establece su exclusividad, en el sentido que las Partes se comprometen a no recurrir a otros remedios. Ahora bien, hay elementos o títulos del Acuerdo que cuentan con mecanismos propios para resolver los desencuentros que puedan surgir. Además, el Título III de la Parte Sexta permite que una de las Partes suspenda o dé por terminado el Acuerdo si la otra ha incumplido grave y sustancialmente alguna de las obligaciones esenciales a que se refiere el artículo Comprov.12.
7. A modo de conclusión cabe decir que pareciera que las dos Partes salen ganando con el Acuerdo. El Reino Unido ha conseguido su ansiada soberanía y que la Unión Europea le trate de igual a igual. Resulta significativo que el Tribunal de Justicia no juegue papel alguno en la resolución de disputas que puedan surgir. Ahora bien, el Reino Unido queda legalmente fragmentado, pues Irlanda del Norte tiene un régimen particular (como se subraya en “The Brexit deal (3). The Irish Sea widens”, The Economist, 2.1.2021, pág. 41), lo que a buen seguro incrementará los anhelos independentistas escoceses, de los que ya nos está informando la prensa.
La Unión ha conseguido tres objetivos (“The Brexit deal. How was it for the EU?”, en The Economist, 2.1.2021, pág. 36). Primero, una salida ordenada; segundo, que el Reino Unido esté en peor posición que cuando era un Estado miembro; y tercero, desincentivar la salida de otros Estados miembros. Sin embargo, ha perdido una potencia económica y militar, además de un país buen cumplidor y una democracia consolidada. Asimismo, le ha surgido un nuevo competidor que conoce su modo de proceder, ventajas y debilidades. Esta situación es especialmente si tenemos en cuenta lo que está sucediendo en otras partes del mundo; por ejemplo, el Regional Comprehensive Economic Partnership en Asia (aquí) o la Zona de Libre Comercio del Continente Africano (ZLECAF; puede consultarse el informe del Banco Mundial aquí).
Por último, el Acuerdo no pone fin a las negociaciones entre el Reino Unido y la Unión Europea; seguirán, pues hay muchas cuestiones que han quedado sin resolver (aquí). Por ejemplo, la Comisión destaca que no se ha incluido ningún pacto sobre política, seguridad y defensa exterior, a pesar de que la Declaración política lo contemplaba. La razón es que su contraparte no ha querido llegar a ningún compromiso en estos ámbitos. Con todo, me temo que no habrá una nueva temporada, pues la audiencia ha encontrado otras series que le interesan más.
