Restricciones al arrendamiento VTC: el TS valida el RD 1057/2015

1. Garantizar un equilibrio en la oferta del transporte urbano de pasajeros mediante turismos. Esta es la raz贸n que esgrime el Tribunal Supremo para mantener la validez de las restricciones que la normativa de ordenaci贸n del transporte terrestre impone al arrendamiento de veh铆culo con conductor. En la sentencia 921/2018, de 4 de junio, ha fallado que cuatro de las cinco restricciones analizadas son v谩lidas. En particular, los limites cuantitativos a la emisi贸n de licencias VTC (1/30), la restricci贸n territorial 80/20, los requisitos materiales de los veh铆culos y la prohibici贸n de prestar servicios contratados en la calle o en las paradas. S贸lo ha considerado ilegal el requisito de poseer una flota m铆nima de veh铆culos. Se trata, pues, de un duro golpe para Uber y la econom铆a colaborativa. El segundo en pocos d铆as, tras la sentencia sobre los repartidores (riders) de Deliveroo, al que dedique la entrada precedente (aqu铆).

Antes que nada, cabe significar que el Tribunal Supremo est谩 resolviendo el recurso interpuesto por la CNMC contra el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre que modific贸 el r茅gimen del arrendamiento de veh铆culos con conductor (VTC) del ROTT para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio. Tras la liberaci贸n de este sector protagonizada por la llamada Ley 脫mnibus, el legislador espa帽ol volvi贸 a prever la posibilidad de introducir restricciones al arrendamiento VTC. El RD 1057/2015 plasma esa posibilidad a trav茅s de la modificaci贸n del ROTT; sobre todo de sus art铆culos 181 y 182. La autoridad de la competencia cuestiona esa modificaci贸n al considerar que las restricciones carecen de justificaci贸n, son innecesarias, desproporcionadas y discriminatorias. Resulta interesante conocer las partes del proceso, pues permite discrecional el mapa del juego de tronos del mercado del transporte urbano discrecional de pasajeros. Unauto VTC (鈥渓a mayor organizaci贸n representativa del sector del alquiler de veh铆culos con conductor en Espa帽a鈥), Maxi Mobility Spain, SLU (鈥淟a principal sociedad con la que Cabify opera en Espa帽a鈥, seg煤n El Espa帽ol) y Uber BV se suman como recurrentes. La defensa corre a cargo de la Abogac铆a del Estado. Secundan su posici贸n la Generalidad de Catalu帽a, cuya normativa es similar a la nacional en el 谩mbito que nos ocupa (v茅ase la entrada 鈥淐atalu帽a regula las licencias VTC (Taxi vs Uber)鈥 publicada el 19.10.2017 aqu铆) y la Federaci贸n Profesional del Taxi de Madrid.

Uno de los aspectos que se cuestiona es la posible p茅rdida parcial del objeto del litigio, pues el RD-Ley 3/2018, de 20 de abril, ha elevado a Ley algunos de los requisitos establecidos por el RD 1057/2015. El TS lo rechaza puesto que la 煤ltima norma ha producido efectos durante su vigencia, que pueden verse afectados si se declara su ilegalidad. Ahora bien, t茅ngase en cuenta que la CNMC ha anunciado que tambi茅n ha impugnado el Real Decreto-Ley 3/2018.

2. El Tribunal Supremo anuncia los par谩metros de la evaluaci贸n de la legalidad de las restricciones introducidas por la norma impugnada. Explica que valora su compatibilidad esencialmente con la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garant铆a de la Unidad de Mercado. La raz贸n es que esta norma 鈥溾iene como finalidad espec铆fica y expresamente declarada precisamente la de incidir en la interpretaci贸n y aplicaci贸n de las normas sectoriales sobre las que se proyecta, efecto transversal sin el cual en puridad carecer铆a de eficacia normativa鈥. Subraya que su Exposici贸n de Motivos declara expresamente su aplicaci贸n al 谩mbito del transporte y que los poderes p煤blicos deben respetar los principios que recoge. La Ley considera que la autorizaci贸n puede ser un instrumento v谩lido que la Administraci贸n p煤blica puede utilizar al regular un sector determinado. Destaca la importancia de los arts. 16 a 18, que fijan una serie de pautas y criterios para valorar las restricciones de la competencia, a partir de los principios de libre iniciativa econ贸mica, de necesidad y proporcionalidad. El TS hace especial hincapi茅 en la letra g) del art. 18.2, que proh铆be dos medidas: las que impongan requisitos de naturaleza econ贸mica y las que exijan la intervenci贸n directa o indirecta de competidores en la concesi贸n de autorizaciones, de conformidad con letras 3) y f) del art. 10 de la Ley 17/2009. Mantiene una interpretaci贸n restrictiva de la primera de ellas.

La m谩xima autoridad judicial espa帽ola tambi茅n otorga gran relevancia la Ley 脫mnibus. Explica que su finalidad era adaptar el Derecho espa帽ol a la transposici贸n de la llamada Directiva de Servicios, de la que se ocup贸 la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio. Y destaca que fue m谩s all谩 de lo que exig铆a la norma europea. En particular, extendi贸 la liberalizaci贸n al sector de los transportes, pese a que estos servicios hab铆an sido excluidos del 谩mbito de aplicaci贸n de la Directiva. As铆, suprimi贸 los arts. 49, 50, 135 y 136 LOTT.
鈥溾ese a la no aplicabilidad al sector de los transportes de la Directiva de servicios y de la Ley 17/2009 de libre acceso a las actividades de servicios, con la Ley 25/2009 y por la libre opci贸n del legislador espa帽ol se produjo una amplia liberalizaci贸n de estos servicios y, con ello, del transporte urbano mediante el arrendamiento de veh铆culos con conductor. Y si bien la posterior reforma operada en la LOTT por la Ley 9/2013 tiene un car谩cter restrictivo respecto a la Ley 25/2009, no por ello deja de confirmar de forma taxativa la plena vigencia de los principios de derecho comunitario en el 谩mbito de los servicios de transporte.鈥

3. La primera exigencia respecto de la legalidad de las restricciones previstas por el RD 1057/2015 es su justificaci贸n. El TS afirma que debe existir una raz贸n imperiosa de inter茅s general que fundamente la regulaci贸n y limitaciones del arrendamiento de veh铆culos con conductor. La halla en la memoria de an谩lisis de impacto normativo del Proyecto de Real Decreto. La justificaci贸n es conseguir una competencia equilibrada en el sector del transporte urbano discrecional de pasajeros con veh铆culos a motor. Explica que en ese mercado, los taxis y los VTC se han aproximado mucho, de modo que hoy en d铆a compiten directamente. Aunque el primero no es un servicio p煤bico, tradicionalmente ha sido considerado un 鈥渟ervicio de inter茅s general, sometido a una intensa reglamentaci贸n (鈥) al objeto de garantizar su calidad y seguridad, con exigencias que hacen m谩s onerosa su prestaci贸n鈥. La memoria explica que ha sido necesario introducir restricciones similares en el 谩mbito del VTC para evitar que 茅stos se centren en los mercados m谩s rentables y dejen los m谩s onerosos para los taxistas. Consecuentemente, las restricciones a los VTC buscan conseguir una competencia equilibrada entre ambas modalidades de transporte y de ese modo hacer posible ello el mantenimiento del taxi.

El Tribunal Supremo considera correcta esa justificaci贸n. Su razonamiento se estructura en tres premisas. Primera, el servicio de transporte es un servicio de inter茅s p煤blico. La Administraci贸n busca asegurar unos niveles de calidad, seguridad y accesibilidad; de ah铆 que est茅 sometido a una intensa regulaci贸n. Segunda, la consecuci贸n de esos objetivos est谩 justificada, pues es un objetivo leg铆timo de los poderes p煤blicos. De ah铆 que tambi茅n est茅n legitimadas las medidas regulatorias adecuadas. Y tercero, los VTC compiten directamente con el taxi en el mercado del transporte urbano. Al regular el arrendamiento de veh铆culo con conductor, el legislador busca mantener un equilibrio entre las dos modalidades de transporte urbano.

TS recurre a los arts. 3 y 5 LGUM para establecer qu茅 constituyen razones imperiosas de inter茅s general. Afirma que el mantenimiento de un servicio de transporte urbano en el que exista un equilibrio entre el taxi y los VTC constituye un objetivo de pol铆tica de transporte urbano de los poderes p煤blicos. 脡stos pueden optar por establecer un equilibrio o abrir el mercado a la libre competencia. 鈥溾(L)a opci贸n escogida constituye una decisi贸n de pol铆tica sobre el transporte urbano cuyo l铆mite est谩 configurado por la necesidad, proporcionalidad y car谩cter no discriminatorio de las medidas regulatorias impuestas鈥.

4. A continuaci贸n examina si los l铆mites previstos en el Real Decreto 1057/2015 cumplen las exigencias de necesidad, proporcionalidad y no discriminaci贸n, as铆 como si caen dentro de las prohibiciones del art. 18.2.g) LGUM. Comienza con las restricciones cuantitativas a la emisi贸n de licencias VTC; la llamada regla de la proporcionalidad (1/30). El TS afirma que es necesaria para conseguir el objetivo de pol铆tica legislativa que persigue el legislador: el equilibrio entre las dos modalidades de transporte. El problema que se presenta es la validez de la proporci贸n escogida: una licencia VTC por cada treinta licencias de taxi. El TS responde que es correcta en base a tres razones. La primera es que ninguna de las partes aporta criterios 煤tiles para determinar la proporci贸n ideal. Segunda, los recurrentes no desvirt煤an que la proporci贸n m谩xima pueda servir para conseguir el equilibrio. Y tercera, se trata de un l铆mite m谩ximo que puede ser adaptado a las concretas circunstancias municipales por las comunidades aut贸nomas o los ayuntamientos competentes.

En cuanto al art. 18.2.g) LGUM, rechaza que la regla de la proporcionalidad constituya un requisito de naturaleza econ贸mica. Se trata de una limitaci贸n a priori, que no condiciona la concesi贸n de las autorizaciones a la prueba o acreditaci贸n en cada momento de las circunstancias especificadas en el art铆culo 10.e) de la Ley 17/2009. Por 煤ltimo, niega que la regla de la proporcionalidad sea discriminatoria, pues est谩 al servicio de la finalidad de conseguir y mantener el equilibrio entre las diversas modalidades en la prestaci贸n del servicio urbano de veh铆culos con conductor.

La segunda restricci贸n analizada es la llamada regla de la habitualidad: el titular de la licencia VTC debe prestar al menos el 80% de los servicios dentro de la Comunidad Aut贸noma en el que est谩 domiciliada la autorizaci贸n. De nuevo considera que es necesaria para garantizar el equilibrio en la oferta del transporte urbano discrecional de pasajeros con veh铆culos a motor. La raz贸n es que los VTC podr铆an conseguir licencias en Comunidades o localidades donde fuera m谩s f谩cil y luego prestar el servicio donde fuera m谩s rentable. As铆 pues, la regla de la habitualidad busca evitar el fraude respecto de la regla de la proporcionalidad.

El tribunal reconoce que tiene raz贸n la CNMC en la ausencia de justificaci贸n de la exacta proporci贸n 80/20. Pero objeta que la autoridad de la competencia no ha ofrecido criterios para establecer cu谩l ser铆a la adecuada. De ah铆 que el TS d茅 su visto bueno a la norma: 鈥淪i se acepta que el objetivo es que las autorizaciones sean utilizadas de forma habitual en la comunidad aut贸noma de origen, no hay razones para considerar excesiva o abusiva la proporci贸n por la que ha optado el reglamento impugnado鈥.

A continuaci贸n examina la exigencia de que el solicitante de la autorizaci贸n disponga de una flota m铆nima de veh铆culos; en particular siete, bien en propiedad bien en arrendamiento financiero. La memoria de impacto normativo justifica esta restricci贸n en la necesidad de asegurar una mayor solvencia de la empresa, lo que permitir铆a una mejor protecci贸n de los derechos de los usuarios y una mayor seguridad de las transacciones comerciales. El TS considera que est谩 restricci贸n no est谩 justificada y la anula. Primero, la LOTT no obliga a tener una flota m铆nima, sino s贸lo uno o m谩s turismos. Segundo, afirma que no est谩 justificada por el inter茅s general del equilibrio en la oferta de transporte. Y tercero, tampoco es necesaria para la protecci贸n de los consumidores y usuarios.

Diferente suerte corren los requisitos materiales de los veh铆culos. El RD 1057/2015 modifica el art. 181 ROTT, cuyo apartado segundo pasa a exigir que tengan determinadas circunstancias, como una capacidad no superior a nueve plazas, incluida la del conductor, un motor con una potencia igual o superior a doce caballos a vapor fiscales, una longitud m铆nima exterior igual o superior a 4,60 metros y una antig眉edad que no supere los diez a帽os. El TS afirma que est谩 justificada por razones de inter茅s general, pues se imponen unas exigencias similares a los taxistas. Y no entran dentro de las prohibiciones del art. 18.2.g) LGUM. Aunque tienen un contenido econ贸mico, se exigen con car谩cter general para la obtenci贸n de autorizaciones VTC y no condicionan su concesi贸n a la prueba o acreditaci贸n de las circunstancias especificadas en el art. 10.e) de la Ley 17/2009.

El 煤ltimo l铆mite analizado son las restricciones previstas por el art. 182.1 ROTT, tal como fue modificado por el Real Decreto 1057/2015. Esencialmente s贸lo permite que los VTC presten servicios de transporte que hayan sido previamente contratados. Es decir, les proh铆be captar clientes en la calle o en las paradas de taxis; de modo que s贸lo podr谩n competir con 茅stos en el llamado segmento de la pre-contrataci贸n. Adem谩s obliga a que el veh铆culo lleve a bordo la documentaci贸n correspondiente al transporte que est谩 realizando. De nuevo la m谩xima autoridad judicial espa帽ola considera legal esta restricci贸n. Aunque ni la memoria de impacto normativo ni el Abogado del Estado aportan justificaci贸n alguna, desestima la impugnaci贸n en este extremo porque la autoridad de la competencia no fundamenta suficientemente su alegaci贸n (鈥淟a sucinta fundamentaci贸n de las demandas en este aspecto -como sin duda tambi茅n de la memoria y de la contestaci贸n del Abogado del Estado- conducen a la desestimaci贸n de la demanda鈥). El TS reconoce que esta disposici贸n busca limitar la actividad de los VTC a los servicios de previa contrataci贸n, con lo que se est谩 restringiendo su competitividad respecto de los taxis. Sin embargo, apela a su relaci贸n con la raz贸n imperiosa de inter茅s general (mantener una prestaci贸n equilibrada en los servicios de transporte urbano mediante veh铆culos con conductor) para afirmar su necesidad. Y en cuanto a la obligaci贸n de llevar a bordo la documentaci贸n, considera que es un instrumento de la prohibici贸n de prestar servicios en los otros dos sectores, por lo que no plantea problemas.

5. Con el debido respeto, creo que el Tribunal Supremo no est谩 acertado. El fallo se explica por un excesivo respeto a lo que el legislador afirma ser el esp铆ritu de la ley. Libre del cors茅 del procedimiento judicial en el que discurre el debate, creo que el equilibrio en la oferta del transporte urbano de pasajeros mediante turismo no constituye justificaci贸n suficiente. La raz贸n es que, en el fondo, este objetivo de pol铆tica econ贸mica busca mantener el statu quo de las empresas que tradicionalmente han copado el mercado, dificultando el acceso y asentamiento de nuevos competidores, que se muestran m谩s eficientes (GARC脥A, Daniel: 鈥淟a caza del ganso salvaje o por qu茅 Uber es m谩s barato que un taxi鈥, en el blog Nada es gratis, 15.5.2018). No es aceptable querer mantener el equilibrio existente cuando no todos los operadores tienen las mismas oportunidades; se est谩 beneficiando aquellos que disfrutan de una ventaja econ贸mica por el mero hecho de pertenecer al sector tradicionalmente mayoritario en el mercado. Es cierto que los taxistas han estado sometidos a un r茅gimen constrictivo que busca la seguridad y calidad del servicio. Sin embargo, ese r茅gimen les ha conferido una situaci贸n de 鈥渕onopolio鈥, en palabras de Neelie Kroes cuando era vicepresidenta de la Comisi贸n Europea, que les ha permitido vivir al margen de cualquier innovaci贸n tecnol贸gica.

Esta situaci贸n s贸lo ha cambiado con la entrada de la econom铆a colaborativa en el 谩mbito del transporte. La aparici贸n de Uber ha revolucionado el sector, incrementando la competencia existente, aumentando las opciones de que disponen los consumidores y obligando a los taxis a salir de su zona de confort para hacer frente a la concurrencia de los nuevos competidores (v茅ase LLOBET, Gerard: 鈥淟a pol铆tica de qu茅 hay de lo m铆o鈥, en Nada es gratis 26.4.2018) . Y esta revoluci贸n se est谩 produciendo bajo el paraguas de las licencias VTC. Mantener el equilibrio existente entre los diferentes operadores existentes supone frenar este progreso y el beneficio que genera para los consumidores y para el sistema en general. En otras palabras, conservar la situaci贸n de privilegio de que han disfrutado los taxistas por el simple hecho de estar en ese mercado.

Por esa raz贸n, no podemos considerar justificada la regla de la proporcionalidad. Tampoco la de habitualidad puesto que, como ha explicado el TS, est谩 tambi茅n al servicio del objetivo de mantener el equilibrio existente en el mercado del transporte urbano discrecional de pasajeros en veh铆culos autom贸viles. Y as铆 lo acredita el argumento de que servir谩 para evitar que los VTC se centren en las zonas m谩s rentables, mientras que los taxistas deber谩n conformarse con las m谩s complejas. Si est谩n compitiendo, debe dejarse la elecci贸n al consumidor. Igualmente, tampoco son de recibo los l铆mites que condicionan la prestaci贸n del servicio. En particular, carece de justificaci贸n limitar la competitividad de los VTC confin谩ndoles a s贸lo uno de los segmentos en que pueden operar; es decir, prohibi茅ndoles captar clientes en la calle o en las paradas. M谩s todav铆a si se les obliga a ir provistos de distintivo o se les veta llevar signos que puedan generar confusi贸n con los taxis. Se produce, adem谩s, una situaci贸n de discriminaci贸n inaceptable al estar desprovista de fundamento aceptable. Lo mismo sucede con la obligaci贸n de llevar a bordo la documentaci贸n que acredite la contrataci贸n previa del servicio. Su justificaci贸n decae si se rechaza que est茅 justificado prohibir a los VTC contratar clientes en la calle o en las paradas. Para m谩s inri, incrementa la carga burocr谩tica que deben soportar estas empresas, lo cual va en contra de los postulados de la LGUM.

Por otra parte, no nos parece aceptable valorar la proporcionalidad de una medida restrictiva en funci贸n de las alegaciones de las partes. Todos los l铆mites al principio de libertad de empresa deben estar justificados. De ah铆 que no se pueda compartir la soluci贸n del Tribunal Supremo a la fracci贸n 1/30 pues es desmedida. No ofrece justificaci贸n alguna que respalde esta regla que privilegia al sector tradicional. Y el hecho de que las Comunidades Aut贸nomas puedan reducir la desproporci贸n no elimina la cr铆tica. Y lo mismo sucede con la regla de la habitualidad.

About Carles G贸rriz L贸pez

Professor Titular de Dret Mercantil. Aficionat al cine, a la literatura i a fer esport.
This entry was posted in Competencia y propiedad industrial, econom铆a colaborativa and tagged , , , , . Bookmark the permalink.

Leave a Reply

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.