Administración y Políticas Culturales

Impacto de la crisis sanitaria en el sector cultural. Dos documentos recientes.

 

Carlos Padrós Reig

Catedrático (Ac.) de Derecho Administrativo y Derecho de la Unión Europea

Universidad Autónoma de Barcelona

carlos.padros@uab.cat

 

30 abril 2021

El Consell Nacional de la Cultura y les Arts (CONCA) acaba de hacer público un informe económico que analiza y cuantifica el impacto económico de las medidas administrativas de contención de la epidemia COVID-19 sobre el sector cultural. (Documento disponible en https://conca.gencat.cat/web/.content/arxius/publicacions/informe_covid_V7.pdf).

Se trata de un estudio dirigido a poner de manifiesto el enorme impacto que ha sufrido el sector cultural (70% de pérdidas en una situación general de disminución del 11% del PIB).  Los datos sobre el ejercicio 2020 no son completos ni sistematizados pero permiten hacer una estimación aproximada de la dimensión.  Han colaborado en el documento tanto el propio CONCA como el Instituto de las Industrias Culturales como el Departamento de Cultura.

La complejidad de la realidad económica de las distintas manifestaciones culturales hace difícil un cálculo homogéneo. Así, los subsectores que requieren presencialidad para poder llevarse a cabo han sido lógicamente los más perjudicados por las restricciones y confinamientos. Este podría ser el caso de las artes escénicas, la música en vivo o la exhibición cinematográfica. En el lado opuesto, la crisis no ha afectado de una manera tan dramática a  sectores como la música grabada o los videojuegos, donde una parte importante de la facturación se canalizaba ya por medio del consumo digital.

Sin ánimo de sustituir al propio Informe, podemos resumir que:  La diferencia global de ingresos entre 2019 y 2020 es de un – 24% (de 4.475 M/E a 3.387 M/E).  Por sectores:

  • Audiovisual y multimedia, (41% del total). Pérdidas del 15%
  • Edición escrita (libros y prensa) (29 % del total). Pérdidas del 14%
  • Artes escénicas y musicales (7% del total). Pérdidas del 72%
  • Diseño y Fotografia (21 % del total). Pérdidas del 12%

De todo ello puede concluirse que: “Los sectores que requieren presencialidad, concretamente las Artes escénicas y música en vivo o el cine, han sido los más afectados, ya que han sufrido una pérdida global de la facturación del 72% y 73% respectivamente, seguidos del sector de Patrimonio y museos , con un 2% del peso dentro del sector y unas pérdidas del 35%.

Otros sectores como la edición y el comercio al por menor de libros debido a la venta directa han sufrido unas pérdidas del 14%; además, es importante tener en cuenta que este es el segundo dominio con más peso dentro del sector cultural (un 29%). En cuanto a las Actividades de diseño especializado (de moda, gráfico, industrial, de decoración …), fotografía y creación artística y literaria (escultores, dibujantes, grabadores …), que tienen un peso dentro del sector del 21 %, se han estimado unas pérdidas del 12%.

Ahora bien, Audiovisual y multimedia -dominio cultural que contiene más peso dentro del sector cultural (41%) – ha sido uno de los menos perjudicados por el embate de la crisis sanitaria, ya que hay que tener en cuenta que engloba sectores como la música grabada o los videojuegos, la facturación se ha visto incrementada debido al consumo digital, y por consiguiente presentan unas pérdidas del 15%.

La estimación de pérdidas en el caso de Archivos y bibliotecas es del 0% para que las variaciones que presentan son debido a los efectos de que no se contabilizan en el estudio (no cuentan con facturación de explotación).» (p. 17)

Como puede apreciarse, el subsector más fuertemente golpeado es el de las artes escénicas y musicales que, como decíamos, es el más dependiente de la actividad presencial.  Como contrapartida, es el subsector que menor peso tiene dentro del global de todos los sectores (si excluimos museos y bibliotecas que representan, un 3%). En el otro lado, los subsectores audiovisual y diseño y fotografía, con dos tercios de peso total en el global de la facturación cultural, tienen pérdidas más moderadas (12 o 15%). Entonces, la pregunta que asalta inmediatamente al lector, es ¿cómo se llega a la cifra simplificada que encabeza el conjunto del informe según la cual, las industrias culturales habrían sufrido pérdidas por valor de un 70% de la facturación?

Efectivamente, la etiqueta que acompaña al estudio, resalta un 70% de pérdidas pero ello solo es aplicable al subsector con menos peso en el global. En cambio, los sectores del videojuego y la música en streaming, de consumo eminentemente online, aumentan un 11% de sus ingresos el 2020.  Lo destacable sería pues, para no distorsionar el mensaje, un 24% de pérdidas medias y la debilidad intrínseca de las manifestaciones culturales en vivo.

Las cifras globales de la cultura no se alejan de la tendencia general. Así, según recogen los periódicos salmón, en la hostelería se han cerrado 100.000 establecimientos, perdido 300.000 empleos y dejado de ingresar 70.000 millones de euros. Otros 63.000 negocios y 12.000 millones se han quedado por el camino en el comercio. El turismo ha hecho un viaje en el tiempo y ha retrocedido a 1969. Ese año aterrizaron en España los mismos turistas que en 2020, 19 millones de visitantes extranjeros. Un 77,3% menos en número de visitantes y 72.000 millones de euros menos en facturación que en 2019. La automoción arroja una disminución de cerca del 33% de su facturación.  En cambio, las compañías de delivery, comida a domicilio y plataformas de consumo han aumentado significativamente su facturación.

Todo ello es, grosso modo, concordante con las cifras que ofrece el Banco de España.(https://www.bde.es/f/webbde/GAP/Secciones/SalaPrensa/IntervencionesPublicas/Gobernador/hdc010720.pdf).

Lo que puede ser realmente interesante del informe no es tanto su dimensión cuantitativa sino la cualitativa: la cultura se ha visto obligada, para su propia supervivencia,  a reconvertir los formatos en vivo en formatos digitales. Sin embargo, muchos “operadores” consideran que la conversión al canal digital, con la excepción del audiovisual, no compensa la inversión económica necesaria. Según detalla en informe, los gestores consultados pronostican un futuro híbrido con más opciones y canales en el cual el digital es un complemento y no un sustituto de la oferta presencial.

Junto con el Informe CONCA, el mismo día se hace público una acción del Ayuntamiento de Barcelona y el ICUB: “Fem Cultura”. Se trata de un plan trienal (2021-2023) que comprende un conjunto de acciones. Lamentablemente, el documento completo no está disponible para consulta general.

Las 9 misiones del Plan “Fem Cultura” son, según se ha difundido:

  1. Cultura en los barrios y acción comunitaria: derecho a las prácticas culturales y las nuevas centralidades. Misión: fortalecer la cohesión social a través del reconocimiento del derecho a las prácticas culturales y el impulso de la acción comunitaria en los barrios de Barcelona.
  2. Cultura de base y sectores culturales: derecho a la creación, la experimentación, la investigación y la producción cultural. Misión: impulsar el derecho a la creación ya la producción cultural en unas condiciones de dignidad sociolaboral para las personas trabajadoras de la cultura, tratando de mitigar la precariedad estructural, dando apoyo a los procesos de creación, impulsando nuevas vías de relación entre agentes y garantizando el acceso a un abanico más amplio de ciudadanía.
  3. Culturas populares: derecho a las prácticas populares y tradicionales como espacios de participación y cohesión social. Misión: fortalecer y consolidar el derecho a las prácticas culturales populares y tradicionales, e incorporar nuevos vectores que fomenten la diversidad, la interculturalidad, la participación ciudadana y la innovación.
  4. Cultura y educación: derecho a la participación cultural y la educación práctica y artística a lo largo de la vida. Misión: avanzar en el derecho a las prácticas culturales y la educación artística a lo largo de la vida de la ciudadanía a través de la creación de una política pública transversal entre los ámbitos cultural y educativo.
  5. Cultura feminista: derecho a una cultura diversa y equitativa. Misión: incluir la perspectiva de género en las políticas culturales de Barcelona; avanzar en el derecho a la participación equitativa y la representación diversa de identidades culturales desde la perspectiva feminista, aplicando la perspectiva de género en todos los ámbitos de las políticas culturales de la ciudad.
  6. Cultura y espacio público: derecho al acceso y la participación cultural en la calle. Misión: impulsar acciones sostenibles para garantizar el derecho a la ciudad; impulsar el espacio público como uno de los escenarios principales de la vida cultural de la ciudad, garantizando el derecho a la ciudad y la participación cultural de forma sostenible.
  7. Cultura y derechos digitales: instrumentos y políticas para el acceso al conocimiento, la transparencia y la innovación digital. Misión: impulsar los derechos digitales a partir de los usos de las nuevas tecnologías como ámbito fundamental para garantizar el derecho a la participación, la transparencia y el acceso a contenidos culturales.
  8. Museos de ciudad: innovación, educación y derecho a participar en el patrimonio cultural de Barcelona. Misión: reforzar los grandes equipamientos museísticos y patrimoniales de la ciudad como espacios de referencia en la articulación y la promoción del conjunto de derechos culturales, e impulsar, en sus estrategias, nuevas dinámicas en el entorno del acceso, la creación, la acción comunitaria y los vínculos territoriales.
  9. Bibliotecas de Barcelona (Plan director 2030). Derecho a la lectura, acceso a la información y al conocimiento y fomento de nuevas prácticas creativas. Misión: impulsar el derecho a la lectura, al conocimiento, al acceso a la información y el uso de tecnologías a través la red de Bibliotecas de Barcelona como espacios fundamentales en la promoción de la cohesión social y del desarrollo de las personas en igualdad de oportunidades desde el ejercicio de los derechos culturales.

En lo más concreto, destacan algunas acciones: la implementación de la sexta hora escolar para actividades artísticas; la gratuidad de los museos para la visita de las colecciones permanentes; el refuerzo de programas ya existentes que encarnen la filosofía del plan al 100%, como el “Barcelona Distrito Cultural”, “En Residencia”, el “Programa de acción lectora de bibliotecas”, o las residencias artísticas y científicas; el impulso de nuevas iniciativas que den protagonismo a los creadores y creadoras, como la Bienal Manifesta o el nuevo programa de becas; la creación de la Casa de la Música; el impulso de la moneda cultural REC, para participar en las actividades culturales de la ciudad, y el programa compra de locales en los bajos de los edificios de Protección Oficial para usos culturales.

Lo verdaderamente relevante del Plan (para los muy escépticos, otro Plan…) es el planteamiento de fondo del asunto: situar los derechos culturales en un plano de igualdad con otros derechos fundamentales, en cuanto a su protección y exigibilidad. De este modo, el mandato constitucional de acceso a la cultura, la  participación y el derecho a contribuir a la vida cultural de la ciudad se eleva de rango. El Plan considera de este modo que la defensa de los derechos culturales está indisolublemente ligada con el resto de los derechos humanos: civiles, políticos, sociales, económicos y ambientales.

Según se indica, de forma meridianamente clara: “El plan busca abrir camino hacia un reconocimiento formal de los derechos culturales a escala internacional desde la práctica municipalista, con voluntad de crear discurso y fomentar la aparición de iniciativas similares. La impulsa la 6ª Tenencia de Alcaldía y el Instituto de Cultura de Barcelona (ICUB), pero entidades, equipamientos y tejido cultural y creativo de la ciudad serán actores clave en el diseño e impulso de las acciones a desarrollar, junto con las diferentes áreas y programas municipales.» La dotación presupuestaria para el plan «Fem Cultura” asciende a 68,7 M/E.

Podemos destacar como el ambicioso planteamiento de fondo no va acompañado de un esfuerzo dotacional a su altura.  Si se obvia esta insuficiencia, puede valorarse el Plan como un cambio fundamental en la concepción de las políticas culturales.  Como hemos tenido ocasión de estudiar en otros contextos, el papel tradicional del Estado con respecto a la Cultura, “no consiste en dirigir, controlar o crear la Cultura, sino en mejorar los niveles de educación, garantizar el acceso de todos a la cultura y a la libertad de creación cultural, conservar el patrimonio cultural y natural, fomentar y promover el interés y gusto por todas las actividades del espíritu, extendiendo el grado de conocimiento de todas las personas en los campos de la cultura, el arte y la ciencia”.  Todo ello se refleja en el artículo 44.1. CE que se expresa en los siguientes términos:

 

“Los poderes públicos promoverán y tutelarán el acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho”

 

Existe pues un claro mandato a los poderes públicos de generalización de la cultura y éstos deben desarrollar los instrumentos necesarios para permitir la plena igualdad entre los ciudadanos con respecto al acceso de la misma. (…)

La Cultura no sería, en realidad, un derecho subjetivo sino algo similar a un pre-requisito de todo el arco de bóveda de la sociedad. En este sentido, la cultura no sería una pretensión jurídica ejercitable ante un tribunal sino una condición indispensable del funcionamiento de la sociedad misma.  Hay que reparar como la redacción constitucional garantiza el acceso a la cultura y no la Cultura misma. De este modo, se revelan los temores a que el derecho a la cultura se convierta en una demanda social de prestaciones positivas y concretas. La generación cultural no sería pues una responsabilidad exigible jurídicamente sino que la cultura existe autónomamente y los poderes públicos lo único que hacen es generalizar su acceso y difusión, así como promover su desarrollo.” (PADROS REIG, C. Derecho y Cultura. Prontuario Elemental para Estudiantes de Humanidades Editorial Atelier, Barcelona, 2000).

Esta concepción dogmático-constitucional (Cultura como pretensión no jurídica y, por tanto, Cultura no incluida dentro de los derechos subjetivos dignos de protección reforzada) puede chocar con el resultado de la conferencia de la UNESCO que ya en 1970 planteaba la existencia de la cultura como un derecho del hombre tanto individual como colectivamente considerado.  Esta sería ahora la concepción que abraza el Ayuntamiento de Barcelona, de un modo avanzado  e internacionalista.  Según ello, los Estados tienen la obligación de adoptar las medidas necesarias para la conservación, el desarrollo y la difusión de la cultura.

Cuando la cultura se genera de forma espontánea, la actividad del Estado debe ser puramente negativa es decir, el respeto al derecho a la cultura impone la no interferencia del Estado respecto a este proceso íntimo y libre de desarrollo cultural. Sin embargo, cuando la cultura no se genera espontáneamente o se hace de forma insuficiente (como siempre será el caso), el Estado debe asumir un papel de promoción y tutela de ese derecho substantivo a la cultura. En este caso sí se trata de una actividad positiva de prestación, ya sea directa o indirecta. En uno y otro caso, el Estado debe garantizar las condiciones que permitan el acceso libre e igual a la Cultura por parte de todos los ciudadanos, pero no solo ello (acceso) sino también las manifestaciones culturales mismas (derecho).

En definitiva, según el nuevo Plan “Fem Cultura” articula el acceso de la cultura (art. 44 CE) a través de la organización y puesta en funcionamiento de servicios culturales cuya prestación se erige propiamente en el contenido del derecho a la Cultura. Se pasa por tanto de mandato constitucional de mero acceso a derecho prestacional.  Y ello implica un avance radical.

Informe Impacte econòmic de la COVID-19 en els sectors culturals.

 

 

 

Modificación del Estatuto de la Agencia Gallega de Industrias Culturales.

 

Carlos Padrós Reig

Catedrático (Ac.) de Derecho Administrativo y Derecho de la Unión Europea

Universidad Autónoma de Barcelona

carlos.padros@uab.cat

 

19 abril 2021

 

El DOG del 7 de abril de 2021 publica el Decreto 53/2021, de 18 de marzo, por el que se modifica el Estatuto de la Agencia Gallega de las Industrias Culturales. La Agencia fue creada por Ley 4/2008, de 23 de mayo, de creación de la Agencia Gallega de las Industrias Culturales (Agadic) y la adscribe a la Consellería con competencias en materia de cultura de la Xunta de Galicia. Hace casi una década, por Decreto 150/2012, de 12 julio, se aprobó su Estatuto.  De este modo, venía a unirse a otros modelos autonómicos de agencias en materia de cultura.

 

Las funciones de la Agencia gallega se regulan en el artículo 9 del Decreto de creación, entre las que destacan:

 

a) Impulsar la creación y el desarrollo de empresas que produzcan bienes y servicios culturales, prestando especial atención a las industrias culturales que generen mecanismos de producción eficientes y que suministren en el mercado bienes culturales de amplio consumo.

b) Favorecer los productos que difundan la lengua, la cultura y las tradiciones propias de Galicia como elemento singularizador en el mercado y los que aporten a la cultura gallega innovaciones creativas y ofertas de calidad de nuevas estéticas y lenguajes artísticos.

c) Promover la distribución y comercialización de los productos culturales dentro y fuera de nuestro país, fomentando la captación de públicos y facilitando el acceso de la cultura gallega a nuevos mercados internacionales. Para ello podrán establecer marcas de referencia y campañas publicitarias que refuercen el posicionamiento de Galicia y de los productos culturales gallegos en el mercado interior y exterior.

d) Contribuir a la mejora en la preparación y cualificación artística, técnica y empresarial de los recursos humanos, impulsando planes formativos acordes con las necesidades profesionales de las empresas del sector, en especial, en la formación de personal cualificado para su administración y gestión y en el diseño, acceso y empleo de las nuevas tecnologías.

e) Estimular la creación, avivar el talento y la capacitación e incitar al reconocimiento social y económico de artistas y autoras y autores, en cuanto suministradores de recursos inmateriales en el proceso de producción. También apoyará la colaboración entre empresas y creadoras y creadores como instrumento necesario para el impulso y asentamiento del sector cultural.

f) Fomentar la creación, el mantenimiento y la utilización de infraestructuras y equipamientos por parte de las/los agentes culturales, en especial, el impulso de centros que faciliten el acceso a la cultura de las ciudadanas y de los ciudadanos de los núcleos pequeños, y el estímulo de la mejora y modernización tecnológica.

g) Impulsar, a través del Igape, la presencia de las empresas culturales en los mercados financieros en condiciones ventajosas, con programas de préstamos públicos o actuando como intermediaria entre las/los productoras/res culturales y las entidades financieras privadas, en especial, para poder afrontar grandes proyectos desde la iniciativa privada.

h) Impulsar la cooperación y el asociacionismo entre los trabajadores y trabajadoras y las empresas de los distintos sectores culturales, así como las medidas del sector profesional gallego, para aumentar su presencia y competitividad en los mercados culturales, en especial, en el apoyo a las exportaciones de bienes y servicios culturales gallegos.

i) Adoptar programas que potencien las sinergias entre el desarrollo empresarial de las actividades culturales y otros fines públicos como la protección del patrimonio natural, material e inmaterial, la contribución al desarrollo territorial y el fomento de la educación, del empleo, de la integración social, del turismo y de la investigación.

j) Hacer estudios y planes estratégicos sobre el sector cultural, así como difundir la información sobre los recursos destinados a las empresas culturales en cualquier ámbito.

 

Como vemos, pues, se trataba de externalizar en una agencia con personalidad independiente y mayor flexibilidad ciertas políticas administrativas de fomento cultural.

Junto con la regulación gallega, ya en el año 2000, el Parlament de Catalunya aprobó, de forma pionera,  la Ley 20/2000 de, 29 de diciembre de creación del Institut Català de les Industries Culturals.   El ICIC es también un organismo público sujeto a las disposiciones de la normativa sobre empresa pública catalana. Estamos pues, ante un organismo especializado, parcialmente privado, para dar más flexibilidad a la política de fomento de ciertos sectores industriales relacionados con la cultura (audiovisual, prensa, música, etc.).

Según se expresa en el preámbulo de la norma: “El Instituto Catalán de las Industrias Culturales debe ser el organismo mediante el cual la Generalidad de Cataluña, con la participación de los sectores culturales implicados, lleve a cabo las políticas de apoyo a las empresas culturales destinadas a reforzar el tejido industrial de Cataluña en este ámbito. Por medio de este nuevo organismo, deben coordinarse las políticas que la Generalidad ya lleva a cabo con estos mismos objetivos y deben destinarse nuevos esfuerzos y recursos para ampliarlas y profundizarlas. El objetivo de dar apoyo a las industrias culturales, que debe coordinarse con las políticas de apoyo a la creación cultural y llegar a ser un elemento más, también debe llevarlo a cabo el Departamento de Cultura de la Generalidad. El ámbito de actuación del Instituto es el de las industrias culturales en conjunto, incluyendo, por lo tanto, la actividad industrial en el sector audiovisual, en el de las editoriales, en el de la prensa, en el multimedia, en el discográfico y musical y en el de las artes escénicas y visuales, además de dar apoyo a las empresas que se dedican a otros ámbitos de producción y difusión artística y cultural. El Instituto debe centralizar las políticas en relación a estas industrias que se llevan a cabo desde los diferentes Departamentos de la Generalidad. La presente Ley precisa y desarrolla las funciones del Instituto y establece que, para llevarlas a cabo, éste puede formalizar convenios con otras entidades, constituir o participar en sociedades mercantiles y conceder ayudas públicas. En la regulación de los órganos de gobierno del Instituto Catalán de las Industrias Culturales, la presente Ley establece la participación de los diferentes Departamentos de la Administración que tienen relación con las industrias culturales, y también de los diferentes sectores que integran estas industrias. Con ello se pretende asegurar la participación de los diferentes agentes implicados, garantizando la preeminencia de los representantes públicos.”

 

En definitiva, el Instituto Catalán de las Industrias Culturales es una entidad de derecho público, con personalidad jurídica propia, de las reguladas por el apartado primero de la letra b) del artículo 1 de la Ley 4/1985, de 29 de marzo, del estatuto de la Empresa Pública Catalana. El Instituto ajustará su actividad al derecho privado, sin perjuicio de los ámbitos en que, según la legislación vigente, deba someterse al derecho público.

 

El parecido con el Decreto gallego 150/2012 es bastante evidente: “La Agencia Gallega de las Industrias Culturales asume, con la participación necesaria de los sectores culturales implicados, los programas de apoyo destinados a reforzar el papel de los creadores individuales, empresas e industrias culturales privadas, acrecentando los esfuerzos y recursos destinados a mejorar y profundizar en estas medidas, dentro del objetivo genérico de promoción y fomento de la cultura gallega impulsado por la consellería competente en materia de cultura.”  La nueva Agencia gallega debía suceder en la gestión de las políticas públicas concernidas al Instituto Gallego de las Artes Escénicas y Musicales (IGAEM).

 

Andalucía, por su parte, hizo lo propio mediante la Ley 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía, por la que se ha modificó el régimen jurídico de las entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía, establecido en la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, en aspectos tan importantes como la creación de estas entidades, su modificación y refundición, el régimen jurídico de la contratación, los tipos de agencias públicas empresariales o el régimen jurídico y el ejercicio de potestades administrativas.

 

Los Estatutos de la Agencia Andaluza de Instituciones Culturales, aprobados por el Decreto 103/2011, de 19 de abril, suponen también la transformación del Instituto Andaluz de las Artes y las Letras en la Agencia Andaluza de Instituciones Culturales.  De conformidad con el artículo 20.1 de la mencionada Ley andaluza 1/2011, de 17 de febrero, el Instituto Andaluz de las Artes y las Letras pasa a denominarse Agencia Andaluza de Instituciones Culturales, y adopta la configuración de agencia pública empresarial de las previstas en el artículo 68.1.b) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre.

Por tanto, existen varios elementos del diseño institucional de las Agencia Culturales autonómicas que deben ser tenidos en cuenta:

 

–           en primer lugar, se trata de un organismo destinado a descentralizar funcionalmente la actividad de fomento del Departamento de Cultura de la administración regional correspondiente.

–           en segundo lugar, muy claramente para el caso de Cataluña, el objeto de su actuación es el fomento de la actividad industrial. Ello plantea la necesidad de una estructura más flexible que permita la utilización de instrumentos de fomento en situaciones de retorno económico. Se distingue así la Administración ordinaria (Dirección General), con subvenciones a fondo perdido con retorno exclusivamente social, de la Administración especializada (ICIC), que intenvendrá en proyectos que pueden suponer una rentabilidad económica. No se trata de subvencionar manifestaciones culturales sino de financiar e invertir en la creación de un tejido empresarial cultural.

–           en tercer lugar, se trata de un modelo organizativo que permite externalizar ciertas funciones administrativas (actividad de fomento) a la vez que reconduce algunos elementos de la política cultural hacia mecanismos típicos del mercado económico privado. Con ello se puede concluir que se produce una privatización, no ya de un servicio público, sino de una parte de la Administración y de sus potestades.

 

Como puede verse, el fenómeno de las Agencias ha sido una constante en los años inmediatamente posteriores al cambio de siglo. No deja de ser más que un reconocimiento de la rigidez que el Derecho administrativo y la organización burocrática suponen para el desarrollo de políticas públicas culturales.  Ello abre un campo de investigación comparativa inter-autonómica que escapa ahora de nuestras pretensiones, pero que se revela de sumo interés.

La modificación que efectúa el Decreto gallego 53/2021, de 18 de marzo, se circunscribe a varias cuestiones que centran nuestra atención:

 

En primer lugar, se dota a la Agencia de un departamento de coordinación general y gerencia. Según la exposición de motivos de la norma, la diversidad de funciones de los distintos departamentos de la Agencia hace necesaria la creación de un departamento transversal que facilite la coordinación y el asesoramiento en cuestiones de índole jurídico-administrativa a los departamentos técnicos, sin perjuicio de las funciones de asesoramiento jurídico previstas en el artículo 5 del estatuto.

 

Al centralizar varias políticas culturales – políticas culturales generales, la política audiovisual, la producción teatral, y la música y la danza –  bajo la competencia de la Agencia, surge la necesidad de unificar ciertos aspectos como servicios generales transversales de todas ellas: asistencia técnico-jurídica; proyecto de presupuestos y contrato plurianual de gestión; protección de datos personales; gestión de expedientes de contratación, entre otros. Se trata en definitiva de unificar en una única gerencia la gestión de los recursos humanos (personal), la gestión económico-financiera (presupuestos) y la contratación y gestión patrimonial.

En segundo lugar, el Decreto 88/2013, de 30 de mayo, de estructura orgánica de los órganos superiores y de dirección dependientes de la Presidencia de la Xunta de Galicia, contempló, en su disposición adicional quinta, la integración en la Agencia del Centro Gallego de Artes de la Imagen, como unidad adscrita al departamento de política audiovisual de la Agencia que se encargaría de la salvaguarda y difusión del patrimonio audiovisual gallego. Ahora, la denominación del Centro Gallego de las Artes de la Imagen cambia por la de Filmoteca de Galicia, en aras de una mejor identificación por la ciudadanía de las funciones que desarrolla este centro, así como para dotar de coherencia y homogenizar su nomenclatura con la de los centros que desempeñan iguales funciones en los ámbitos estatal y de otras comunidades autónomas.

Nótese, en este aspecto cómo las funciones de la Agencia gallega son radicalmente distintas del ICIC catalán.  No se trata de canalizar las actividades de fomento cinematográfico sino una cuestión mucho más limitada: establecer programas de cooperación con otras filmotecas  e impulsar la recuperación, catalogación, custodia y difusión de las producciones y obras del patrimonio audiovisual y fotográfico gallego con el fin de proporcionar un mayor conocimiento de las artes de la imagen.

Finalmente, en tercer lugar, se modifica la denominación y las funciones del Departamento de Producción Coreográfica, que pasa a llamarse Departamento de Música y Danza, más acorde con sus nuevos cometidos.

Entre los ejes de actuación de la Agencia se destacan en su propia información institucional ( www.agadic.gal ): las convocatorias anuales de subvenciones a industrias culturales y audiovisuales, la gestión de circuitos estables de exhibición escénica y cinematográfica (Red Gallega de Teatros y Auditorios, Red Gallega de Salas, Red Gallega de Música en Vivo, Cultura en el Camino y Cines de Galicia). Igualmente la labor de producción, programación y formación continua que leva a cabo la Agencia a través de sus departamentos de Producción Teatral y Producción Coreográfica (Centro Dramático Gallego y Centro Coreográfico Gallego) y del Centro Gallego de Artes de la Imagen (ahora Filmoteca de Galicia).

La mayor flexibilidad en materia de personal que se busca con la estructura administrativa de la Agencia se refleja también en el Decreto de modificación en la política de remuneración del personal directivo de la Agencia:  El personal directivo está sujeto, en el desarrollo de sus funciones, a la evaluación de acuerdo con los criterios de eficacia, eficiencia y responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que le hayan sido fijados. En consecuencia,  el personal directivo podrá percibir una parte de su retribución como parte variable de la retribución y vinculada a la consecución de los objetivos fijados, anteriormente mencionados. (Decreto 119/2012, de 3 de mayo, por el que se regulan las retribuciones y percepciones económicas aplicables a los órganos de gobierno o dirección y al personal directivo de las entidades del sector público autonómico).

Diario Oficial de Galicia. Decreto 53/2021, de 18 de marzo, por el que se modifica el Estatuto de la Agencia Gallega de las Industriales Culturales, aprobado por el Decreto 150/2012, de 12 de julio.

 

 

 

Ley del Parlamento de Galicia 7/2021 de 17 de febrero, de museos y otros centros museísticos de Galicia.

 

Carlos Padrós Reig

Catedrático (Ac.) de Derecho Administrativo y Derecho de la Unión Europea

Universidad Autónoma de Barcelona

carlos.padros@uab.cat

 

 

La regulación administrativa sectorial de los museos en Galicia se contenía hasta hoy en la Ley 5/2016, de 4 de mayo, del patrimonio cultural de Galicia. La Ley de 2016 – que a su vez vino a derogar la de 1995 – contemplaba en su título VIII (arts. 111-117) aspectos como la definición legal de museo o de colección visitable, la regulación del acceso a los mismos, así como el Sistema Gallego de Museos.  Seis preceptos de la Ley de patrimonio agotaban la regulación legal del asunto y no existía tampoco un ulterior y adecuado desarrollo reglamentario de la cuestión.   Con la nueva Ley 7/2021 se viene pues a superar esta parquedad normativa de un sector que agrupa más de un centenar de sujetos (93 museos y 22 colecciones).

La ley gallega viene a unirse a otras parecidas autonómicas en la regulación de los muesos: Ley 7/2006, de 1 de diciembre, de Museos de Euskadi o Ley catalana Ley 17/1990, de 2 de noviembre, de Museos. Todas ellas pueden verse en el Código de Museos publicado por el BOE y libremente accesible en https://www.boe.es/legislacion/codigos/codigo.php?id=177_Codigo_de_Museos__&modo=1 .

La ley 7/2021, de 17 de febrero estructura sus 57 artículos en seis títulos:

 

  • El título I fija el objeto de la ley y su ámbito de aplicación y define cada una de las tres categorías de centros que se comprenden dentro del concepto de centros museísticos: museos, colecciones museográficas y centros de interpretación del patrimonio cultural.
  • El título II regula el Sistema gallego de centros museísticos, del que podrán formar parte los centros de las tres categorías anteriores definidas por la ley. Además el título II también aborda el régimen de creación de los museos, de las colecciones museográficas y de los centros de interpretación del patrimonio cultural.  Los diferentes centros del Sistema puedan agruparse, con un criterio territorial o temático, en una red que comparta recursos o acciones de interés común.
  • El título III, bajo el epígrafe «Estructura y funcionamiento de los centros museísticos», se refiere al modelo organizativo de estos centros en lo concerniente a los recursos humanos y sus áreas funcionales.
  • El título IV, «Gestión de los fondos y colecciones museísticas», se dedica no tanto a la creación y organización de los centros sino a su funcionamiento. Así, en primer lugar, se regula la formación de las colecciones, los posibles movimientos de los fondos, , la conservación y restauración de obras.  toma de muestras o acciones similares sobre las piezas museísticas. En segundo lugar, se diseña un sistema uniforme de tratamiento técnico y gestión documental, y finalmente, en tercer lugar y muy importante, se aborda la cuestión de la  investigación, difusión y comunicación, en tanto que uno de los deberes que la ley impone a todos los centros museísticos.
  • El título V, «Medidas de dinamización», consagra el principio de colaboración en el ámbito de los museos.
  • Finalmente, el título VI reúne los elementos definitorios de la potestad sancionadora desplegada para garantizar el cumplimiento de las previsiones contenidas en la ley.

 

Por lo que refiere al ámbito subjetivo de aplicación de la Ley, se definen los tres tipos de centros:

 

  • Museos: Son museos las instituciones de carácter permanente, abiertas al público y sin finalidad de lucro, que, cumpliendo los requisitos que para su creación establece esta ley, están orientadas a la promoción y al desarrollo cultural de la comunidad en general, por medio de la recogida, adquisición, inventario, catalogación, conservación, investigación, difusión y exhibición, de forma científica, estética y didáctica, de conjuntos y colecciones de bienes patrimoniales de carácter cultural, así como de las prácticas, tradiciones y saberes de carácter cultural que constituyen testimonios de las actividades del ser humano o de su ámbito natural, con fines de estudio, educación, disfrute y promoción científica y cultural. (art. 3.1.)
  • Colecciones museográficas: Se entiende por colección museográfica el conjunto de bienes patrimoniales de carácter cultural agrupados con carácter permanente y sin fines lucrativos que cumplen los requisitos que para su creación establece esta ley, pero no reúnen todas las características y condiciones necesarias para su reconocimiento como museo, y cuyas personas titulares facilitan, mediante un horario accesible y regular, la visita pública y el acceso de las personas investigadoras, gozando sus fondos de las atenciones básicas que garantizan su custodia y conservación. (art. 4.1.)
  • Centros de interpretación del patrimonio cultural: Son centros de interpretación del patrimonio cultural las instalaciones permanentes abiertas al público que cumplan los requisitos establecidos en esta ley y que, sin exponer necesariamente bienes culturales muebles ni tener fines lucrativos, estén vinculados a lugares o monumentos que, contando con los elementos necesarios de infraestructura y recursos humanos, pueden proporcionar a la ciudadanía las claves para la comprensión de sus valores culturales. (art. 5.1.)

 

Como es fácil ver, se trata de una clasificación funcionalista donde la diferencia entre el museo y la colección radica en las labores de conservación e investigación con respecto a los bienes – para el museo pero no para la colección museográfica – y la diferencia entre los dos primeros y el tercero es la innecesariedad de contar con bienes patrimoniales inventariados y ofrecer una experiencia más contextual.  Sorprende como a todos ellos se les asigna la función de promover el respeto de los derechos humanos y la igualdad de género, lo que parece más un cometido general de cualquier ente administrativo que específicamente de un museo o colección, por lo que, en cualquier caso, debería haberse incluido en los deberes generales de todos los centros más que en las funciones específicas de cada uno de ellos.

Junto con la definición de los sujetos, la Ley dedica gran parte de su articulado a la organización administrativa del Sistema de Museos, donde destaca la creación de un órgano colegiado:  El Consejo de Centros Museísticos de Galicia. Este órgano está presidido por la persona titular de la consejería en materia de Cultura quien junto con la Dirección General y la Jefatura de Servicio conforman los integrantes de la administración autonómica. Junto con ello, componen el Consejo ocho vocalías, que entre personas vinculadas al ámbito cultural y museístico de la Comunidad Autónoma de Galicia, con criterios de pluralidad y representatividad de las distintas modalidades de centros que regula la ley.

Forman parte del Sistema gallego de centros museísticos todos los museos, colecciones museográficas y centros de interpretación del patrimonio cultural debidamente creados de titularidad pública autonómica, así como los pertenecientes a otras administraciones públicas, previa firma, en este caso, del correspondiente instrumento jurídico de colaboración. Igualmente, formarán parte de este sistema los centros de titularidad privada creados que de forma voluntaria decidan integrarse.  Las ventajas de la pertenencia a esta red o sistema se materializan en la preferencia a la hora de participar de las líneas específicas de ayudas que pueda establecer la consejería así como poder obtener asesoramiento de los servicios administrativos y técnicos de la consejería.

Pese a la necesaria intervención autorizatoria previa de la administración autonómica para la creación de un centro, se proclama el principio de libertad y autonomía de gestión (art. 20) “Las personas titulares o, en su caso, las personas gestoras de los museos, de las colecciones museográficas y de los centros de interpretación integrados en el Sistema gallego de centros museísticos deberán dotar a estos de las instalaciones, equipamiento, mobiliario, personal y presupuestos necesarios para el cumplimiento eficaz de sus fines respectivos. A tal efecto, gozarán de autonomía para fijar la estructura orgánica y funcional más adecuada para la satisfacción de sus necesidades, en los términos previstos en el presente título.”  Pese a ello se regula una estructura mínima y la necesariedad de contar con personal técnico cualificado para ciertas áreas. El sistema de acceso puede determinarse también por cada centro siempre que se respeten los principios de igualdad y no discriminación.

En lo referente a la gestión, se regulan aspectos tan importantes como la asignación de fondos museísticos a cada centro, el depósito forzoso, la salida temporal de bienes, la aceptación de donaciones o los derechos de tanteo y retracto. Igualmente, las funciones de restauración e investigación, gestión documental o comunicación y difusión del patrimonio cultural de los centros.

En el ejercicio de sus competencias, la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia podrá conceder subvenciones y ayudas públicas destinadas a la creación de centros museísticos, así como las actuaciones relativas a la conservación, seguridad, documentación o difusión de los bienes que forman parte de aquellos. Se prevé también un llamado a la  cooperación y colaboración con otras administraciones públicas, así como con sujetos de derecho privado y entidades de iniciativa social, para impulsar medidas destinadas al mejor cumplimiento de los fines y funciones de los centros que integran el Sistema gallego de centros museísticos, sin olvidar tampoco las acciones de fomento activo del patrocinio (art. 44).

El texto legal termina con una prolija regulación del catálogo de infracciones y sanciones. (arts. 48 a 57).

Las disposiciones adicionales contienen previsiones específicas para el Museo Pedagógico de Galicia (Mupega), así como los espacios museísticos de temática educativa previstos en el Decreto 268/2000, de 2 de noviembre, y para el Museo do Pobo Galego como centro sintetizador de los museos y colecciones antropológicas de Galicia, establecido por el Decreto 111/1993, de 22 de mayo.

En definitiva, se trata de una Ley que viene a unirse a la labor legislativa en materia de cultura que lleva desarrollando el Parlamento gallego en los últimos años con la aprobación de leyes sobre bibliotecas (Ley 5/2012, de 15 de junio, de bibliotecas de Galicia) y sobre archivos (Ley 7/2014, de 26 de septiembre, de archivos y documentos de Galicia). La nueva Ley sistematiza y ordena la normativa relativa a los museos en un solo texto que pese a no presentar novedades radicales con respecto a otras normas autonómicas equivalentes, sí realiza una apuesta decidida por la labor de investigación que deben emprender los museos. Igualmente se armoniza la organización mínima de cada uno de los distintos centros: museos, colecciones museográficas y centros de interpretación.

Como siempre, el correcto logro de los objetivos del legislador deberá acompañarse de la pertinente dotación presupuestaria para la financiación de las actividades. El conjunto de museos gallegos ha registrado cerca de 1,5 millones de visitas en la última anualidad y la prensa recoge la voluntad de la Xunta de destinar 22 millones de euros al sector.

Ley 7/2021, de 17 de febrero, de museos y otros centros museísticos de Galicia

 

 

Derecho de la Cultura y participación ciudadana. Comentario a propósito de un reciente documento de lectura imprescindible.

Carlos Padrós Reig
Catedrático (Ac.) de Derecho Administrativo y Derecho de la Unión Europea
Universidad Autónoma de Barcelona
carlos.padros@uab.cat

Una de las primeras cosas que salta a la vista en el análisis de los aspectos de la llamada Constitución Cultural es la misma polisemia del término Cultura. Así, conviven en el texto de la norma fundamental tanto una visión antropológica (Cultura como fenómeno) como una más jurídica (Cultura como Derecho).

a) noción antropológica de cultura. El Preámbulo de la Constitución habla de la protección de las culturas de los pueblos de España. La cultura se configura así como una característica de determinados grupos humanos. Se trata en definitiva de un concepto colectivo de cultura que se atribuye a determinados grupos. No es difícil aventurar que este sentido de cultura se pone en relación con el más amplio de nacionalidad. Así, uno de los componentes de la nación es su Cultura, su lengua sus tradiciones y sus instituciones.

Los Estados, a través de la cultura pretenden crear determinados modelos de comunidad y por tanto determinadas naciones. La educación nacional es un instrumento fenomenal para dar la idea del Estado-Nación que se persigue. La Cultura es este sentido es también un poderoso instrumento de poder.

España es un Estado plurinacional y plurilingüístico y esa noción antropológica de la cultura de los pueblos de España se reconoce explícitamente en el artículo 3.1 CE respeto a la lengua al afirmar que: “La riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección”. Lo mismo cabe decir del artículo 46 CE: “Los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España”. Como explica Javier Tajadura (TAJADURA, J. “La constitución cultural” Revista de Derecho Político n. 43, 1998). La introducción del término ‘culturas’ atribuidas a los distintos pueblos de España se explica como reacción frente al afán uniformizador de la dictadura franquista.

b) Junto con lo anterior, destaca también la existencia de una noción jurídica de cultura. Además de la visión colectiva o antropológica de Cultura aparece también en el texto constitucional el tratamiento individual del concepto de cultura, ya sea como derecho de la persona, como expresión del grado de conocimiento o instrucción de la misma o como libertad. En todos los casos se trata de un concepto universal, diferente del concepto colectivo de cultura que hemos visto se predica respecto de los pueblos y sus culturas.Hemos afirmado (PADRÓS REIG, C. Derecho y Cultura. Ed. Atelier, Barcelona, 2000) que la ordenación cultural forma parte de la estructura de todo sistema social. Así, un sistema social como el presente en el Antiguo Régimen, la Cultura era un patrimonio de determinadas minorías, especialmente los nobles y el estamento religioso. De esta forma, la monopolización del saber conllevaba la perpetuación de la desigualdad cultural e imponía un sistema de vasallaje.
La extensión de la Cultura es un fenómeno relativamente reciente y el triunfo de los sistemas democráticos se refleja en la extensión de los derechos culturales. Así, es inconcebible que un Estado democrático sea un Estado elitista en cuanto al acceso a la cultura. El sistema social basado en la democracia y en la igualdad comporta un sistema cultural donde la posición del Estado es básicamente liberadora, es decir, donde el Estado tiene la obligación de generalización de la Cultura. Esta obligación se desarrolla precisamente mediante una generalización del acceso a la cultura. (art. 44 CE).

Para que un Estado sea un Estado Democrático y de Derecho, éste ha de ser también un Estado de Cultura , en el sentido de abordar la Cultura como objetivo social fundamental. Según Álvarez, “a esta sociedad de cultura tiene que corresponder una nueva concepción del Estado, el Estado de la Cultura, cuyo papel no consiste en dirigir, controlar o crear la cultura, sino en mejorar los niveles de educación, garantizar el acceso de todos a la cultura y a la libertad de creación cultural, conservar el patrimonio cultural y natural, fomentar y promover el interés y gusto por todas las actividades del espíritu, extendiendo el grado de conocimiento de todas las personas en los campos de la cultura, el arte y la ciencia”. (ÁLVAREZ ÁLVAREZ, José Luis. Sociedad, Estado y Patrimonio Cultural. Madrid, 1992. Especialmente el capítulo VIII con el sugerente título de “España como Estado de Cultura”). Todo ello se refleja en el artículo 44.1. CE que se expresa en los siguientes términos: “Los poderes públicos promoverán y tutelarán el acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho”

Existe pues un claro mandato a los poderes públicos de generalización de la Cultura y éstos deben desarrollar los instrumentos necesarios para permitir la plena igualdad entre los ciudadanos con respecto al acceso de la misma. Este mandato chocará en muchos casos con las desigualdades inherentes a la estructura social. En otras palabras, el Estado no puede eliminar de golpe las diferencias sociales y económicas que sitúan a unos ciudadanos en una posición aventajada con respecto a otros, también con respecto a la Cultura. A pesar de ello, es importante la existencia de este mandato porque impide la realización de conductas que sean por sí mismas contrarias a la igualdad de acceso a la cultura (por ejemplo limitar el acceso a determinados museos).
También integra la noción legal de Cultura en la Norma Fundamental, el tratamiento de la Cultura como un ámbito de la vida humana y como un elemento del libre desarrollo de la personalidad. Esta función cultural es un valor superior de la dignidad de la persona así como de su integración dentro de la sociedad. Respecto de ella, el artículo 9.3 establece la participación ciudadana en la vida cultural y social como una de las condiciones de la libertad y la igualdad.

Es precisamente en este último aspecto donde destaca la reciente publicación del estudio de los profesores ALFONS MARTINELL y BEATRIZ BARREIRO “Los derechos culturales: Hacia una nueva generación de políticas públicas. Situación y compromisos de España con la comunidad internacional.” como Documento de Trabajo 20/2020 del Observatorio Cultura y Comunicación de la Fundación Alternativas.

El punto de partida de su análisis es que las políticas culturales, que podríamos denominar clásicas, proceden de los planteamientos del Estado nación, donde desde una perspectiva ilustrada y edificante situaban en el centro la defensa de una cierta visión de la Cultura como servicio del Estado (al lado de la instrucción pública y la protección del patrimonio). Ello implica una cierta concepción paternalista y protectora de la relación Estado-individuo más que en el reconocimiento del ejercicio de derechos por parte de la ciudadanía. Este planteamiento no considera la Cultura como un derecho fundamental de las personas sino como un servicio. (art. 149.2. CE). No como algo que le es propio sino como algo que le es dado por el poder.

Las conclusiones del documento no ofrecen ninguna duda de la proposición: “Las Políticas Culturales se han considerado, en parte, como una oferta graciable del Estado a la población y con poco compromiso al mantenimiento de su acción, por esta razón sufren grandes recortes presupuestarios en los momentos de crisis o veleidades de los gobernantes, debido a una concepción de que la cultura es un lujo una frivolidad ante otros problemas sociales que se consideran más prioritarios”. Los profesores MARTINELL y BARREIRO proponen superar este enfoque y reclaman “un cierto planteamiento de contrato social en el campo de la cultura que garantice el ejercicio del derecho a participar en la vida cultural. En este sentido, y en consonancia con la Observación General se podría avanzar en el establecimiento de lo que podríamos denominar un compromiso con la cultura, como la expresión de un pacto social para la cultura que se concretará en un conjunto de servicios y accesos avalados por el Estado a través de sus diferentes niveles de administración pública. Transitar de la actual concepción de política de oferta discrecional a una política de garantía de derechos reclama un cambio de orientación muy profunda de cómo se entiende la cultura en nuestra sociedad, pero principalmente en una reformulación de sus estructuras, sistema de financiación y formas institucionales.”

De este modo se podría conjugar el papel del Estado (injerencia) y la autonomía de la cultura (libertad). Con base en los instrumentos existentes de Derecho internacional, se considera que “la participación como acceso a la vida cultural que es algo mucho más preciso que la consideración genérica de “acceso a la cultura”. La participación cultural implica conocer y comprender la propia cultura y la de otros por medio de la educación, la información y los procesos comunicativos como canales para ampliar las esferas del conocimiento. La participación es un espacio idóneo para la generación de las capacidades culturales por medio del uso de bienes y servicios culturales. Beneficiarse del patrimonio cultural y de las creaciones y expresiones de otros individuos y comunidades. La participación también se entiende de forma proactiva por parte de las personas contribuyendo a la creación de las manifestaciones culturales y contribuyendo al desarrollo de su comunidad cultural de referencia con especial atención a la aplicación de políticas que incidan en sus derechos culturales. Se abandona así claramente la visión que mantenían algunos de los antecedentes examinados en la primera parte de este informe, que consideraban al ciudadano únicamente desde una posición “pasiva” respecto al acceso la cultura.”

La formulación conceptual tiene una fuerte base en los instrumentos de Derecho Internacional público: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) la creación del Comité de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (UN) así como la propia noción de Derecho a participar en la vida cultural que se encuentra en la Observación General nº 21 (2009). Para los autores, del derecho internacional se puede extraer una obligación internacional de cambiar el estatuto de este derecho cultural y aumentar sus niveles de garantía y protección. En este aspecto, se podría discrepar con los autores sobre la visión algo optimista en relación a la recepción interna de estos instrumentos como instrumento de valor legal exigible en España.
Pero de nuevo, la perspectiva del Derecho a la Cultura como derecho procedimental (participar) más que como Derecho sustantivo de acceso, supera el inconveniente de la politización de las manifestaciones culturales. El verdadero derecho de acceso es un derecho al proceso cultural y creativo y sus manifestaciones y no el derecho al objeto final. Excepto en los Estados más fuertemente intervencionistas (Cuba), no existe una cultura oficial sino una cultura libre que el Estado debe a la vez fomentar y promover (libertad que obliga al casi imposible equilibrio entre competencia-abstención).

Finalmente, la reflexión no es puramente teórico-dogmática sino que se concreta en unas muy relevantes implicaciones prácticas: la situación de emergencia sanitaria que ha provocado la pandemia del COVID-19 ha supuesto la adopción de medidas de confinamiento de un enorme impacto en el sector cultural, donde muchas manifestaciones dependen precisamente de la presencialidad. En este sentido las medidas adoptadas limitan los derechos consagrados en el Pacto Internacional y por ello, deberían ser las estrictamente necesarias para combatir la crisis de salud pública. Este juicio de necesidad y proporcionalidad debería ser controlable judicialmente ya que las medidas de emergencia y las facultades asumidas por los Estados para hacer frente a la pandemia no deben usarse indebidamente en perjuicio del sector cultural. Además de ello, el Real Decreto-ley 17/2020, de 5 de mayo, aprueba algunas medidas de apoyo al sector cultural para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 – por ejemplo la posibilidad de los artistas de espectáculos públicos, sujetos a la intermitencia, de acogerse extraordinariamente a la prestación por desempleo -. La (in)suficiencia de las medidas debería también poder examinarse bajo el mismo prisma de la proporcionalidad entre la afectación al derecho y la cobertura económica de la restricción.

En definitiva, esta breve entrada pretende servir para incitar al lector a adentrarse en la lectura imprescindible de este sugerente trabajo sobre el Derecho a la Cultura como mecanismo de participación.

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El Consejo Navarro de la Cultura y las Artes

Carlos Padrós Reig
Catedrático (Ac.) de Derecho Administrativo y Derecho de la Unión Europea
Universidad Autónoma de Barcelona
carlos.padros@uab.cat

El artículo 35 de la Ley Foral 1/2019, de 15 de enero, de Derechos Culturales de Navarra creó el Consejo Navarro de la Cultura y las Artes como órgano asesor del gobierno en materia cultural, en sustitución de su predecesor, Consejo Navarro de Cultura, regulado en el Decreto Foral 68/2013, de 13 de noviembre que ahora se deroga.

Según el literal de la Ley (TÍTULO V: EL CONSEJO NAVARRO DE LA CULTURA Y LAS ARTES. Artículo 35. El Consejo Navarro de la Cultura y las Artes.):

1. El Consejo Navarro de la Cultura y las Artes es el órgano consultivo y asesor de la Administración de la Comunidad Foral en materia de cultura.
2. El Consejo Navarro de la Cultura y las Artes se adscribe al departamento competente en materia de cultura, que le proporcionará la asistencia y medios necesarios para su adecuado funcionamiento.
3. Son funciones del Consejo Navarro de la Cultura y las Artes:
a) Asesorar a la Administración de la Comunidad Foral en materia de cultura.
b) Colaborar con el departamento competente en materia de cultura en la definición, ejecución y evaluación de sus políticas culturales en los ámbitos de las artes, el patrimonio y la cultura.
c) Generar debate y conocimiento sobre las artes, el patrimonio, la cultura y el territorio.
d) Elaborar estudios, emitir informes y formular recomendaciones en materia de cultura y política cultural a iniciativa propia o a solicitud de la Administración de la Comunidad Foral.
e) Seguimiento y evaluación del Plan Estratégico de Cultura de Navarra y de los Planes de Acción del departamento competente en materia de cultura.
f) Proponer al Gobierno de Navarra la concesión del Premio Príncipe de Viana de la Cultura.
g) Recibir información sobre el proceso de elaboración del proyecto de presupuestos del departamento competente en materia de cultura y sobre su ejecución.
h) Formular las iniciativas y proponer las medidas que estime oportunas en orden a la protección y acrecentamiento del patrimonio cultural.
i) Ejercer las demás funciones que le atribuya el ordenamiento jurídico y las que le encomiende la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
4. El Consejo Navarro de la Cultura y las Artes estará compuesto por representantes de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, de las entidades locales de Navarra, de las entidades culturales, del Consejo de la Juventud de Navarra, y por personas de reconocido prestigio, conocimiento especializado o acreditada presencia en el ámbito de las funciones que corresponden al Consejo. La Presidencia del Consejo corresponderá a la persona titular del departamento competente en materia de cultura.
En la composición del Consejo se garantizará la paridad de género.
5. Los vocales percibirán por el ejercicio de sus funciones las compensaciones que se determinen reglamentariamente.
6. La composición, organización y funcionamiento del Consejo Navarro de la Cultura y las Artes se fijarán reglamentariamente.

Destaca como el Consejo no se configura como una verdadera administración pública activa en materia cultural con poderes reguladores sino como una administración consultiva de auxilio y consulta para la Consejería correspondiente. Navarra no ha optado con ello por una verdadera independencia y autonomía de los órganos administrativos encargados de diseñar y ejecutar las políticas culturales, en consonancia con lo que es la tónica general en España. (Para un estudio más general del tema nos remitimos a nuestros anteriores trabajos: PADROS REIG, C.; FERNANDEZ, A.; y PIAU, K. “Los Consejos de Cultura y Artes: entre innovación administrativa y democracia participativa.” Centre d’Estudis i Recerca d’Humanitats. Documentos de Trabajo. Universitat Autònoma de Barcelona. 2008; PADROS REIG, C. “Los modelos autonómicos” en el libro colectivo Cien Años de Administración de las Bellas Artes. Centenario de la Dirección General de Bellas Artes. Madrid, 2017 ISBN 978-84-8181-667-9. pp. 285-301.)

También destaca que se hayan necesitado casi dos años (de enero 2019 a diciembre 2020) para la aprobación de un Reglamento que, si bien es cierto que determina la composición efectiva del Consejo, no resulta demasiado innovador. En otras palabras, la aprobación al inicio de 2019 por parte del legislador de la Ley Foral, se hubiera podido acompasar con la rápida aprobación de un Reglamento de desarrollo que fijara los elementos que la Ley dejaba abiertos al desarrollo reglamentario.

Un ejemplo de lo anterior puede constatarse en la regulación de las funciones del Consejo que efectúa el legislador y que el Reglamento se limita a transcribir. Para trasladar el mismo redactado de un instrumento normativo (ley) a otro (Decreto), parece que no se necesita tanta dilación. Las únicas novedades que surgen de la comparación del artículo 35 de la Ley 1/2019 con el artículo 5 del Decreto Foral son: (i) donde la ley establece que el Consejo tendrá funciones de seguimiento y evaluación del Plan Estratégico de Cultura de Navarra y de los Planes de Acción del Departamento, el Reglamento lo diluye en un mero “recibir información y asesorar en la elaboración”. De la simple lectura de ambos preceptos resulta evidente que no es la mismo el seguimiento y la evaluación que la recepción de la información sin más. En este sentido, el Decreto foral podría no respetar el contenido último de la disposición legal. (ii) aparece en el Decreto la emisión de un informe preceptivo (aunque ante el silencio de la norma parece que no vinculante) en relación a todo nuevo equipamiento cultural que promueva el Departamento de cultura).

Con estas dos excepciones, el ámbito funcional del Consejo Navarro de la Cultura y las Artes no sufre variación alguna y por ello el Decreto Foral no ofrece ninguna novedad.

Cuestión distinta es la relativa a la composición del Consejo. Mientras que el legislador daba unas indicaciones generales sobre los estamentos que debían tener representación en el Consejo (Administración de la Comunidad Foral de Navarra; entidades locales de Navarra; entidades culturales; Consejo de la Juventud de Navarra, y personas de reconocido prestigio del mundo de la Cultura), el Decreto ofrece una mayor concreción. La composición efectiva del órgano consultivo y asesor es la siguiente:

Representante número
Consejería de Cultura (ostenta la presidencia) 1
Dirección General de Cultura 1
Entidades locales (técnicos de servicios culturales) 2
Consejo de la Juventud 1
Personas de reconocido prestigio del ámbito cultural 12
Entidades y asociaciones profesionales registradas 6
TOTAL 23

El artículo 7 del Decreto regula el modo de elección de los representantes profesionales. No así en cambio para las personas de reconocido prestigio del ámbito cultural de los que solo se establece que se nombrarán por Orden Foral de la persona titular del departamento, sin más requisito ni procedimiento.

El mandato de los miembros del Consejo es coincidente con el de cada legislatura de modo que en cada elección de gobierno autonómico se producirá un cese y renovación del Consejo. El Decreto Foral 86/2020 regula otras cuestiones: organización interna del Consejo (Presidencia, Pleno y Comisiones, Secretaría), estatuto de los miembros, quorum de constitución, mayorías para la adopción de acuerdo, etc.). Todo ello constituye la regulación más o menos mínima o prototípica relativa a los órganos administrativos colegiados.

Finalmente, podemos preguntarnos ¿Qué diferencia hay entre el Consejo Navarro de la Cultura y las Artes (2019) y su predecesor Consejo Navarro de Cultura (2013)?. El análisis admite varias reflexiones: en primer lugar, en cuanto a la composición podemos constatar que no se produce un cambio abrupto. Si el 2013 el Consejo tenía 22 miembros (Consejero/a, Director/a General y 20 vocales, designados por el Consejero competente en materia de cultura, entre personas de reconocido prestigio, de conocimiento especializado, o considerada presencia en el ámbito de las funciones que se atribuyen al Consejo), ahora se divide este estamento entre personas de reconocido prestigio cultural y asociaciones profesionales, a la vez que se da entrada a representantes de entidades locales y del Consejo Navarro de Juventud. No se puede considerar, sin embargo, que ello suponga ninguna transformación de la naturaleza del órgano. En segundo lugar, en cuanto a las funciones, podemos igualmente constatar una identidad sustancial de funciones que ahora son sin embargo más detalladas y que antes se podían englobar en la fórmula “Cuantas otras facultades le sean encomendadas por la Administración de la Comunidad Foral” (art. 4. Letra f) del Decreto Foral 68/2013). Es cierto que aparecen las funciones de informe preceptivo tanto en los proyectos normativos, los planes estratégicos o la implantación de nuevos equipamientos culturales. La novedad, pues radicaría en la preceptividad del informe que en 2013 se dejaba a la voluntad del Departamento que podía solicitarlos.

Esquemáticamente, puede presentarse un cuadro comparativo de las funciones del Consejo antiguo y el actual:

2013 2020
Asesorar a la Administración de la Comunidad Foral en materia de patrimonio cultural. Asesorar a la Administración de la Comunidad Foral en materia de cultura.
Prestar la colaboración que le solicite el Departamento competente en materia de cultura en la definición y ejecución de su política en el ámbito del patrimonio cultural. Colaborar con el departamento competente en materia de cultura en la definición, ejecución y evaluación de sus políticas culturales en los ámbitos de la cultura y de las artes.
Generar debate y conocimiento sobre la cultura y las artes en el marco de las políticas culturales de la Comunidad Foral de Navarra
Elaborar los estudios y emitir los informes que le sean solicitados por el Departamento competente en materia de cultura. Elaborar estudios, emitir informes y formular recomendaciones en materia de cultura y política cultural a iniciativa propia o a solicitud de la Administración de la Comunidad Foral
Recibir información y asesorar en la elaboración, aplicación y evaluación del Plan Estratégico de Cultura de Navarra y de los planes sectoriales y transversales del departamento competente en materia de cultura
Informar preceptivamente los proyectos normativos en materia de cultura y las artes, así como los planes estratégicos, sectoriales y transversales del departamento competente en materia de cultura
Proponer al Gobierno de Navarra la concesión del Premio Príncipe de Viana de la Cultura.
Recibir información sobre el proceso de elaboración del proyecto de presupuestos del departamento competente en materia de cultura y sobre su ejecución.
Formular las iniciativas y proponer las medidas que estime oportunas en orden a la protección y acrecentamiento del patrimonio cultural. Formular las iniciativas y proponer las medidas que estime oportunas en orden a la protección y acrecentamiento del patrimonio cultural
Informar con carácter preceptivo sobre todo nuevo equipamiento cultural que promueva el departamento competente en materia de cultura
Las funciones que le atribuyen la Ley Foral 32/2002, de 19 de noviembre, por la que se regula el Sistema Bibliotecario de Navarra, la Ley Foral 12/2007, de 4 de abril, de Archivos y Documentos, y la Ley Foral 10/2009, de 2 de julio, de Museos y Colecciones Museográficas Permanentes de Navarra, así como el resto del ordenamiento jurídico. Ejercer las demás funciones que le atribuya el ordenamiento jurídico y las que le encomiende la Administración de la Comunidad Foral de Navarra

En tercer lugar, la estructura y contenidos del nuevo Decreto Foral son sospechosamente coincidentes con el antiguo que deroga con lo que puede legítimamente pensarse en la escasa necesidad que existía de acometer una nueva regulación.

En la regulación de la Disposición Transitoria Primera de la Ley Foral 1/2019, relativa al Consejo Navarro de Cultura, se estableció que:

1. A partir de la entrada en vigor de esta ley foral el Consejo Navarro de Cultura pasará a denominarse Consejo Navarro de la Cultura y de las Artes.
2. El Consejo Navarro de la Cultura y de las Artes ejercerá las funciones que le encomienda esta ley foral y las que el resto del ordenamiento jurídico atribuye al Consejo Navarro de Cultura.
3. Las referencias al Consejo Navarro de Cultura contenidas en el ordenamiento jurídico se entenderán realizadas al Consejo Navarro de la Cultura y de las Artes.
4. A la entrada en vigor de esta ley foral, el Consejo Navarro de la Cultura y de las Artes estará com-puesto por los actuales miembros del Consejo Navarro de Cultura.
Una vez finalizado el mandato de los actuales miembros, conforme a la normativa vigente reguladora de la composición, organización y funcionamiento del Consejo Navarro de Cultura, se procederá a la designación de los miembros del Consejo Navarro de la Cultura y de las Artes de acuerdo con lo dispuesto en esta ley foral.

De lo anterior se desprende que no estamos tampoco ante una modificación normativa que tuviera como efecto el cese del Consejo anterior y su sustitución por uno nuevo. Aprobada la Ley, los miembros del órgano asesor siguieron en su función hasta el fin del mandato (Las elecciones de 29 de mayo de 2019 dieron paso a la apertura de la X legislatura del Parlamento de Navarra. En agosto de 2019 se constituyó el actual gobierno de Navarra presidido por María Chivite). Es decir, pese a que en España tenemos otros lamentables ejemplos de cambios normativos cuya finalidad última es la remoción de ciertos puestos administrativos, no es este tampoco el caso.

Al final, el actual Decreto Foral 86/2020 y su Consejo Navarro de la Cultura y las Artes constituye el natural continuador del Consejo Navarro de Cultura contemplado en el Decreto Foral 68/2013, siendo su novedad más destacable el mero cambio de nombre. Puede haber pesado en la iniciativa normativa un cierto prurito técnico-jurídico para evitar tener un reglamento de desarrollo del Consejo de aprobación anterior (2013) a la propia Ley (2019).

Más información sobre la actualidad – aunque no incluye, dos meses después de su aprobación, la normativa de la reforma que hemos presentado – del Consejo Navarro de la Cultura y las Artes en https://www.culturanavarra.es/es/consejo-navarro-de-la-cultura-y-las-artes