III.-LOS INSTRUMENTOS.

III.-LOS INSTRUMENTOS.

         III.1.-EL REGLAMENTO.

         III.1.1.-Me remito aquí a lo ya dicho en la introducción sobre el decreto de declaración de alarma y su efecto limitativo de derechos. Ahora bien, no cabe olvidar que la declaración va a ser completada por actos y resoluciones administrativas que jerárquicamente no cabe calificar como reglamentos, pero que incluyen órdenes generales, instrucciones interpretativas, etc. Es decir, son materialmente normas, pero –observado estrictamente- no forman parte del ordenamiento jurídico (de todos modos, plantean un reto teórico interesantísimo, en el cual no podemos entrar).

         Observemos al respecto el art. 4.3 de la Declaración de alarma (la negrita es mía):

         “3. Los Ministros designados como autoridades competentes delegadas en este real decreto quedan habilitados para dictar las órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones interpretativas que, en la esfera específica de su actuación, sean necesarios para garantizar la prestación de todos los servicios, ordinarios o extraordinarios, en orden a la protección de personas, bienes y lugares, mediante la adopción de cualquiera de las medidas previstas en el artículo once de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio.

            Los actos, disposiciones y medidas a que se refiere el párrafo anterior podrán adoptarse de oficio o a solicitud motivada de las autoridades autonómicas y locales competentes, de acuerdo con la legislación aplicable en cada caso y deberán prestar atención a las personas vulnerables. Para ello, no será precisa la tramitación de procedimiento administrativo alguno.”

         III.2.-INSPECCIONES Y COMPROBACIONES.

         En este punto es fundamental el art. 5.2 de la Declaración de alarma, que reza lo siguiente:

         2. Los agentes de la autoridad podrán practicar las comprobaciones en las personas, bienes, vehículos, locales y establecimientos que sean necesarias para comprobar y, en su caso, impedir que se lleven a cabo los servicios y actividades suspendidas en este real decreto, salvo las expresamente exceptuadas. Para ello, podrán dictar las órdenes y prohibiciones necesarias y suspender las actividades o servicios que se estén llevando a cabo.

            A tal fin, la ciudadanía tiene el deber de colaborar y no obstaculizar la labor de los agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones.”

         Al respecto, debemos decir que se trata de una inspección que respeta los límites constitucionales (en concreto, el derecho a la inviolabilidad de domicilio, que no ha sido suspendido). Por otra parte, aparecen los requerimientos de información típicos de la función inspectora pero, en este caso, pueden ser seguidas por órdenes que normalmente ya no entran en la actuación de un inspector administrativo en una policía administrativa sectorial. En concreto, me refiero a la orden de prohibición o suspensión inmediata de una actividad o servicio.

         Aparece también el típico deber de no obstruir a la inspección.

         No vamos a entrar en esta lección en la cuestión de la potestad sancionadora, que trataremos en la siguiente. Ahora bien, el art. Quinto.4 de la Orden  INT/226/2020, de 15 de marzo, por la que se establecen criterios de actuación para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en relación con el Real Decreto 463/2020, recuerda que:

         “[…]el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, considera como infracción grave, la desobediencia o la resistencia a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación.”

         Ha de recordarse que, abierto un procedimiento sancionador por las infracciones indicadas, la autoridad administrativa puede acordar motivadamente que no se aplique el beneficio de la suspensión de plazos administrativos (disposición adicional tercera, 4, de la declaración de alarma).

         III.3.-ÓRDENES.

         Las órdenes constituyen la herramienta limitativa fundamental en este caso, una vez dictada la declaración de alarma. Ya hemos visto en el apartado anterior que el art. 5.2 de la declaración de alarma dispone que los agentes de la autoridad “podrán dictar las órdenes y prohibiciones necesarias y suspender las actividades o servicios que se estén llevando a cabo”.

         Al respecto hemos de decir lo siguiente. En primer lugar, que el incumplimiento de la orden puede acarrear sanciones penales o sanciones administrativas. Respecto a lo primero, la precitada Orden INT/226/220, de 15 de marzo, recuerda en su art. quinto.3 que “el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente pueden ser constitutivos de delitos de atentados contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, y de resistencia y desobediencia, tipificados de forma específica en los artículos 550 a 556 del Código Penal”.

         Respecto a lo segundo, la misma Orden, en su artículo Quinto.3 anota que “igualmente, el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, considera como infracción grave, la desobediencia o la resistencia a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito”.

         La orden, por supuesto, puede ejecutarse ante el incumplimiento y, para ello, podría requerirse incluso la actuación de las Fuerzas Armadas (art. 5. 6 de la Declaración de alarma) que, además, tienen el carácter de agentes de la autoridad y también pueden dictar órdenes (disposición adicional quinta de la declaración de alarma).

         Por último, conviene decir que nos hemos centrado principalmente en las órdenes dictadas por los agentes de la autoridad pero, en estos días, se han dictado otras. Por ejemplo, la orden del Ministro de Transportes prohibiendo los vuelos con Italia.

         III.4.-LICENCIAS O AUTORIZACIONES PREVIAS.

         Evidentemente, se trata de una figura de escaso uso en este contexto. Aún así, no está de más recordar que el Real Decreto-Ley 8/2020, de medidas extraordinarias frente al impacto económico y social, suspende el régimen de liberalización de determinadas inversiones extranjeras en España (basado en la idea de innecesaria comunicación previa, libre inversión y simple notificación posterior de lo  realizado). En efecto, la disposición final cuarta del Decreto Ley citado somete a autorización previa las inversiones extranjeras que provengan de países de fuera de la Unión Europea y de la Asociación Europea de Libre Comercio en ciertos sectores (por ejemplo, infraestructuras críticas, energía, medios de comunicación, etc.).

         Es decir, el Estado, ante la situación crítica, bloquea la entrada del capital extranjero (salvo el de la Unión Europea) y acude para ello al instrumento de la licencia previa (además de un régimen sancionador más estricto, que incluye la realización de operaciones no autorizadas o la falta de veracidad en la solicitud de autorización).

         III.5.-COMUNICACIONES PREVIAS Y DECLARACIONES RESPONSABLES.

         No he hallado ejemplos de su uso en esta situación limitativa. Ahora bien, es cierto que existe un documento sin regulación legal, que alguna doctrina ha calificado ya como “placebo jurídico”. Ante la amplitud  valorativa de que disponen las autoridades y sus agentes para enjuiciar si existe una causa que autoriza un concreto desplazamiento, algunas administraciones públicas han puesto a disposición de los ciudadanos un “Certificado autoresponsable de desplazamiento en el marco del estado de alarma”.

         Es interesante, porque la inclusión de datos falsos podría ocasionar, como hemos visto antes, consecuencias sancionadoras en el orden administrativo. Por otra parte, esta apócrifa declaración responsable tiene el mismo efecto práctico que sus parientes con regulación legal. Esto es, facilita la inspección de la Administración, que va a ser primariamente documental y no fáctica (salvo que el agente no se vea convencido por el documento).

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Quant a Joan Amenós Álamo

Professor de Dret Administratiu
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