LA ACTIVIDAD LIMITADORA DE LA ADMINISTRACIÓN Y LA DECLARACIÓN DEL ESTADO DE ALARMA PARA LA GESTIÓN DE LA SITUACIÓN DE CRISIS SANITARIA OCASIONADA POR EL COVID-19. I.-INTRODUCCIÓN.

LA ACTIVIDAD LIMITADORA DE LA ADMINISTRACIÓN Y LA DECLARACIÓN DEL ESTADO DE ALARMA PARA LA GESTIÓN DE LA SITUACIÓN DE CRISIS SANITARIA OCASIONADA POR EL COVID-19.

I.-INTRODUCCIÓN.

II.-LOS PRINCIPIOS EN JUEGO.

III.-LOS INSTRUMENTOS.

I.-INTRODUCCIÓN.

         I.1.-Un caso impresionante de limitación de derechos. La Administración Pública como instancia neutral y disciplinaria.

                   I.1.1.-El gran momento de la vieja actividad de policía. Complementemos este big case con las aportaciones doctrinales que tenemos hasta ahora.

                   I.1.2.-Primer apunte politológico: la neutralidad de la Administración.

                   I.1.3.-Segundo apunte politológico: la ofensiva restrictiva. ¿Impotencia democrática?

         I.2.-La técnica legislativa seguida y la tensión en una gran parte del ordenamiento jurídico.

                   I.2.1.-Fuentes: el RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Su disposición final primera ratifica todas las disposiciones y medidas adoptadas previamente por las autoridades competentes de las comunidades autónomas y de las entidades locales, que continuarán vigentes, siempre que resulten compatibles con este real decreto. Un ejemplo destacado fue la Orden del Consejero de Sanidad del Gobierno de Canarias, de 24 de febrero del 2020, relativa a confinamiento de huéspedes en cuarentena y cierre de instalaciones en un hotel de Tenerife, que objeto de ratificación judicial de acuerdo con la Ley Orgánica de medidas especiales en materia de salud pública (art. 2), la Ley General de Sanidad (art. 26) y la LJCA (art. 8.5).  Obsérvese que la limitación de derechos estaba habilitada por esta normativa sanitaria específica.

                   I.2.2.-Una vez promulgada la declaración de alarma, se  aprueban diversos Decretos-leyes. Por ejemplo, el Real Decreto Ley 6/2020, sobre determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública, el Real decreto-Ley 7/2020, relativo al impacto económico y el Real Decreto 8/2020, relativo al impacto económico y social. Ello se ve complementado por una multitud de órdenes promulgadas por los Ministros (fundamentalmente, los señalados en los arts. 4.2 y 4.3 de la Declaración de alarma: ministra de Defensa, ministro del Interior, ministro de Transportes y ministro de Sanidad), así como instrucciones y resoluciones.

                   La complejidad de la producción normativa ha llevado al BOE a confeccionar un código normativo electrónico Crisis Sanitaria Covid-19, de actualización diaria.

                   I.2.3.-Pueden destacarse algunas líneas generales de las medidas tomadas. En primer lugar, globalidad. En efecto, en este momento, una gran parte del ordenamiento y del juego de derechos y deberes está bajo tensión. Ello afecta muy especialmente, por supuesto, al Derecho Administrativo. No sólo en el campo de la limitación, sino con disposiciones especiales en materia de servicios públicos (la sanidad y su personal, destacadamente), de subvenciones y ayudas públicas (donde se ha iniciado ya un relajamiento de criterios en relación a la normativa precedente), en materia de expropiación forzosa (dado el protagonismo que disfruta la requisa en la declaración de alarma), en la contratación pública (con un aplazamiento de obligaciones para ciertos contratistas y una suavización del principio de riesgo y ventura que pueden generar algunos litigios en el futuro), en la ejecución presupuestaria (con la introducción de reglas de agilización), etc.

         En segundo lugar, ha de señalarse que una idea central es la suspensión de los plazos y el aplazamiento en el cumplimiento de las obligaciones. Respecto a lo primero, se pone en marcha una delicada casuística de suspensión de plazos procesales (disposición adicional segunda de la declaración de alarma) y de suspensión de plazos administrativos (disposición adicional tercera de la declaración de alarma, aunque con algunas precisiones posteriores en materia de plazos tributarios).

         I.3.-El objeto central de esta exposición.

                   I.3.1.-El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, de declaración del estado de alarma.

                            I.3.1.1.-Este Real Decreto (norma aprobada por la Administración Pública, por tanto) tiene su habilitación legal en la Ley Orgánica 4/1981, de los estados de alarma, excepción y sitio. Recordad que este tema nos interesaba mucho. La norma con rango legal le permite dictar a la Administración Pública una disposición moduladora, limitativa e incluso restrictiva del ejercicio de los derechos.

                            I.3.1.2.-Grosso modo, el Decreto tiene tres partes. En la primera, se declara el estado de alarma, se precisa su ámbito territorial (todo el territorio nacional)  y se fija su duración (quince días naturales). En la segunda, se regulan las autoridades competentes (arts. 4-6) y en una tercera se precisan las medidas de limitación de derechos (arts. 7 a 20).

                            I.3.1.3.-Además de ello, existen varias disposiciones adicionales y finales (por ejemplo, las que  indicamos antes, relativas a la suspensión de plazos).

                   I.3.2.-Las finalidades en juego. La salud pública.

         Son diversos los manuales que suelen señalar el objetivo final de las medidas de limitación y, además, lo sitúan en un sector. Por ejemplo, la protección del medio ambiente es una causa habilitante para la actuación limitativa en este sector. Lo mismo ocurre con la seguridad (seguridad alimentaria, en la circulación, en el transporte, etc.). Últimamente, la doctrina ha llamado la atención sobre el mantenimiento de la estabilidad y desarrollo económico, lo cual obligaba a regular con normas administrativas enteros sectores de la economía (bancos y seguros, energía, telecomunicaciones, etc.). La regulación es tan intensa que se habla ya, como sabemos, de supervisión administrativa.

         En el caso que nos ocupa, es la salud pública la causa que legitima la promulgación de la norma administrativa. Hasta ahora, reconozcámoslo, ocupaba un espacio pequeño en los manuales, pero es evidente que va a mejorar su posición.

                   I.3.3.-Derechos bajo limitación.

         En clase habíamos insistido en la idea de que el ordenamiento jurídico (la Constitución, las leyes y también las normas administrativas) atribuye derechos, pero también asigna a la Administración un posible papel limitador de su ejercicio, para asegurar que no va a verse dañado el interés general.

         Dicho esto, los arts. 7 y ss. del Decreto imponen diversas limitaciones y restricciones en varios derechos y libertades. Señalemos algunas:

         -La circulación por las vías o espacios de uso público sólo es posible bajo la cobertura de alguna de las causas enumeradas en el art. 7. Esto incluye tanto la circulación a pie como la circulación de vehículos particulares.  Todo ello afecta, evidentemente, a la libre circulación por el territorio nacional, reconocida por el art. 19 de la Constitución.

                   Obsérvese que el art. 7.4 aún habilita para una medida futura más contundente, concretada en el cierre a la circulación de carreteras o tramos de ellas.

         –Suspensión de la actividad educativa presencial, de acuerdo con el art. 9 de la declaración y afectando, lógicamente, al ejercicio del derecho a la educación  regulado en el art. 27 CE.

         –Suspensión de diversas actividades comerciales, culturales y recreativas, así como de hostelería y recaudación (art. 10 de la declaración). Queda afectada,  lógicamente, la libertad de empresa prevista en el art. 38 CE y ciertos aspectos del derecho al trabajo (art. 35.1 CE).

         –Medidas de contención en relación con lugares de culto y con las ceremonias civiles y religiosas (art. 11).  No se afecta, ciertamente, a la libertad ideológica y religiosa, pero sí a la libre expresión del culto (art. 16.1 CE).

         -Habilitación de medidas para asegurar el abastecimiento y medidas de intervención de industrias y establecimientos (sanitarios, farmacéuticos, etc.), de acuerdo con el art. 13. En este caso, la libertad de gestión ínsita en la libertad de empresa  (art. 38 CE) va a quedar, en su caso, intensamente limitada.

         -Medidas muy contundentes en materia de transportes (art. 14). Por ejemplo, la limitación forzosa de oferta, con la posibilidad incluso de introducir medidas adicionales para limitar la circulación de medios de transporte colectivo. En este caso, también se vería afectada la libertad de empresa de estos transportistas.

         -Todos los medios de comunicación, públicos y privados, pueden recibir la orden de insertar determinados mensajes, anuncios y comunicaciones por parte de la autoridad pública (art. 19). Se trataría de una ligera limitación del art. 20.1.d) de la Constitución, relativo a la comunicación libre de información.

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Quant a Joan Amenós Álamo

Professor de Dret Administratiu
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