sanciones administrativas (el Salvador).

Introducción

 

I.-BASES CONSTITIUCIONALES Y REGULACIÓN.

 

I.1.-PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES.

 

I.1.1.-LA ADMISIÓN EXPLÍCITA DE LA POTESTAD SANCIONADORA.

 

I.1.2.-PRINCIPIOS SUSTANCIALES.

 

I.2.-LA LEGISLACIÓN ESTATAL VIGENTE.

 

I.2.1.-DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL. LA LPAC Y LA SORPRENDENTE IRRUPCIÓN DE LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO.

 

 

I.2.2.-RESERVA DE LEY Y COLABORACIÓN REGLAMENTARIA. EL PAPEL DE LAS ORDENANZAS LOCALES.

 

I.3.-EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD.

 

 

II.-LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES.

 

II.1.-LAS CARACTERÍSTICAS DEL ILÍCITO ADMINISTRATIVO.

 

II.1.1.-CONCEPTO Y CLASES DE INFRACCIONES.

 

II.1.1.3.-INFRACCIONES DE RESULTADO, INFRACCIONES DE PELLIGRO Y LAS MUY RELEVANTES INFRACCIONES FORMALES.

.-Infracciones de resultado: alteración de la realidad exterior, con lesión de un bien jurídico protegido. Ejemplos.

.-Infracciones de peligro: la acción tipificada es una situación de riesgo o peligro.

.-Infracciones formales: mero incumplimiento de un deber legal, aunque no generelesión ni riesgo para un bien jurídico concreto.

 

II.1.2.-TIPICIDAD, ANTIJURIDICIDAD Y CULPABILIDAD.

 

II.1.2.1.-EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD. DEFINICIÓN. EL PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD. LOS PROBLEMAS DEL EMPLEO DE CONCEPTOSJURÍDICOS INDETERMINADOS Y DE LOS REENVÍOS Y REMISIONES EN  LAS NORMAS SANCIONADORAS.LAS EXIGENCIAS DEL PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN EL MOMENTO DE LA APLICACIÓN.

.-Especial aplicación del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).Predeterminación normativa: lex previa y lex certa. Garantía de taxatividad o previsibilidad. Homogeneidad entre el hecho real cometido y los hechos que describen y fundamentan el contenido material del injusto. Precisión en el ámbito de lo proscrito.

.-Admisibles conceptos jurídicos indeterminados, pero no una graduación ad hoc de la sanción.

.-La admisión de los reenvíos y remisiones. En definitiva, precisar de manera suficiente y correcta el tipo infractor. AQUÍ.

II.1.2.2.-EL PRINCIPIO DE ANTIJURIDICIDAD. LA CONDUCTA TÍPICA HA DE SER ANTIJURÍDCA. ESTO ES, NO DEBEN EXISTIR CAUSAS DE JUSTIFICACIÓN. LISTADO: LEGÍTIMA DEFENSA, EJERCICIO LEGÍTIMO DE UN DERECHO –ESPECIALMENTE, DE UN DERECHO FUNDAMENTAL- O CUMPLIMIENTO DE UN DEBER Y OBEDIENCIA DEBIDA. PERO NO CABE INVOCAR EL DERECHO A LA IGUALDAD PARA INVOCAR UNA CONDUCTA ILEGAL.

II.1.2.3.-EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD. LA IMPUTABILIDAD SUBJETIVA Y LAEXCLUSIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA. LA LIMITADÍSIMA ACEPTACIÓN DEL ERROR DE HECHO Y DEL ERROR DE DERHO. LA RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS JURÍDICAS E INCLUSO DE OTROS ENTES. PRINCIPIO DE PERSONALIDAD LAS SANCIONES Y POSICIÓN DE GARANTE.

 

II.1.3.-LA PRESCRIPCIÓN.

 

II.1.3.1.-PLAZOS. LA DETERMINACIÓN EN UNA NORMA CON RANGO DE LEY Y LA PREVISIÓN SUPLETORIA DEL ART. 30.1 LRJSP.

II.1.3.2.-DETERMINACIÓN DE LA FECHA INICIAL –DIES A QUO-, INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN Y DETERMINACIÓN DE LA FECHA FINAL –DIES AD QUEM-.

II.1.3.3.-EFECTOS. EXTINCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN EL ÁMBITO DE LA SANCIÓN, PERO POSIBLE SUBSISTENCIA DE CIERTAS OBLIGACIONES LEGALES.

 

II.2.-LAS SANCIONES.

 

II.2.1.-CONCEPTO Y CLASES.

 

II.2.1.1.-CONCEPTO. LA FINALIDAD RETRIBUTIVA O DE CASTIGO Y LA PRESENCIA DE FINALIDADES DE PREVENCIÓN GENERAL Y DE PREVENCIÓN ESPECIAL.

II.2.1.2.-LO QUE NO ES SANCIÓN: LA MULTA COERCITIVA, LA CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTOS Y OTRAS MEDIDAS DE REPOSICIÓN DE LA LEGALIDAD, LAS ÓRDENES DE DEVOLUCIÓN DEL EXTRANJEROLAREVOCACION DE AUTORIZACINOES POR INCUMPLIMIENTO DE CONDICIONES (HABITUALMENTE DENOMINADA SANCIÓN RESCISORIA), EL REINTEGRO DE UNA SUBVENCIÓN POR QUEBRANTAMIENTO DE LOS REQUISITOS IMPUESTOS Y LAS PENALIDADES CONTRACTUALES.

II.2.1.3.-CLASES DE SANCIONES. LA MULTA Y LA REGLA DE PROHIBICIÓN DE BENEFICIO ECONÓMICO. OTRAS SANCIONES, PRINCIPALES O ACCESORIAS.  SANCIONES ACCESORIAS Y MEDIDAS COMPLEMENTARIAS. LA PUBLICACIÓN DE LA SANCIÓN.

 

II.2.2.-LA RELEVANTE CUESTIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y LA GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES.

 

II.2.1.1.-NO ES NECESARIO UN AUTOMATISMO LEGAL, PERO SÍ CABE EXIGIR CONGRUENCIA Y ELLO ES, JUSTAMENTE, LO QUE SIGNIFICA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.

II.2.1.2.-CRITERIOS LEGALES ,TANTO EN LA LRJSP COMO EN LAS NORMAS SECTORIALES, PARA EFECTUAR LA PERTINENTE Y PROPORCIONADA VALORACIÓN.

II.2.1.3.-LAS NORMAS SANCIONADORAS NO SERÁN SUSCEPTIBLES DE APLICACIÓN ANALÓGICA (ART. 26.4 LRJSP).

 

II.2.3.-LA EXTINCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA.

 

II.2.3.1.-CAUSAS: CUMPLIMIENTO DE LA SANCIÓN, DESAPARICIÓN DE PRESUPUESTOS, CONDONACIÓN, ETC.

II.2.3.2.-LA CUESTIÓN DE LA EXTINCIÓN SOBREVENIDA DE LA PERSONA JURÍDICA AUTORA DE LA INFRACCIÓN.

II.2.3.3.-LA PRESCRIPCIÓN. PLAZOS Y DIES A QUO.

 

 

II.3.-OTRAS CONSECUENCIAS JURÍDICAS DERIVADAS DE LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA. RELACIÓN CON LA RESPONSABILIDAD PENAL Y CON LA RESPONSABILIDAD CIVIL.

 

 

II.3.1.-EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y LA CONCURRENCIA DE INFRACCIÓN PENAL E INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA.

 

II.3.1.1.-NADIE PUEDE SER CASTIGADO DOS VECES POR EL MISMO HECHO.

II.3.1.2.-IDENTIDAD DE SUJETOS, HECHOS Y FUNDAMENTO.

II.3.1.3.-PREVALENCIA DE LA JUSTICIA PENAL SOBRE LA ADMINISTRATIVA Y SUSPENSIÓN DE LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

 

II.3.2.-EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y LA CONCURRENCIA DE INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS.

 

II.3.2.1.-LA SITUACIÓN DE “CONCURSO DE LEYES”.

II.3.2.2.-CONCURSO REAL DE INFRACCIOINES Y CONCURSO MEDIAL.

II.3.2.3.-LA INFRACCIÓN CONTINUADA. EL PLUS DE SANCIÓN Y EL INICIO DE UN NUEVO PROCEDIMIENTO SANCIONADOR SI LA CONDUCTA INFRACTORA PERSISTE.

 

II.3.3.-LA RESPONSABILIDAD CIVIL DIMANANTE DE LA INFRACCIÓN.

 

II.3.1.1.-PUNTO DE PARTIDA: INFRACCIONES DE RESULTADO Y CAUSACIÓN DE DAÑOS.

II.3.1.2.-LA REPOSICIÓN DE LA SITUACIÓN ALTERADA AL ESTADO ANTERIOR.

II.3.1.3.-LA INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y PERJUICIOS.

 

 

III.-EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

 

III.1.-INICIACIÓN.

 

III.1.1.-LA GARANTÍA DEL PROCEDIMIENTO.

III.1.1.1.-LA DEFENSA PREVIA A LA TOMA DE LADECISIÓN, A TRAVÉS DE UN PROCEDIMIENTO CON OPORTUNIDAD DE APORTAR Y PROPONER PRUEBAS Y ALEGACIONES.

III.1.1.2.-LA TRASLACIÓN MATIZADA AL PORCEDIMIENTO SANCIONADOR DE LAS SOLEMNES GARANTÍAS CONSTITUCIONALES DEL PROCESO PENAL.

III.1.1.3.-CONSTITUCIONALIDAD Y REGULACIÓN DE LAS TRAMITACIONES IMPLIFICADAS.

III.1.2.-LAS ACTUACIONES PRELIMINARES.

III.1.2.1.-OBJETIVOS DE LAS ACTUACIONES PREVIAS. SU REALIZACIÓN POR LOS ÓRGANOS ESPECIALIZADOS EN LA INVESTIGACIÓN, AVERIGUACIÓN E INSPECCIÓN.

III.1.2.2.-EL ACUERDO DE INCOACIÓN SERÁ ADOPTADO POR PROPIA INICIATIVA DEL ÓRGANO COMPETENTE O COMO CONSECUENCIA DE ORDEN SUPERIOR, PETICIÓN RAZONADA DE OTROS ÓRGANOS O DENUNCIA.

III.1.3.3.-LA DENUNCIA. CONTENIDO Y EFECTOS. LA INCENTIVACIÓN DE LA DENUNCIA. LA LEGITIMACIÓN DEL DENUNCIANTE PARA EXIGIR LA INVESTIGACIÓN Y COMPROBACIÓN ADMINISTRATIVAS.

III.1.3.-EL ACUERDO DE INCOACIÓN..

III.1.3.1.-ÓRGANO COMPETENTE Y CONTENIDO.

III.1.3.2.-COMUNICACIÓN Y NOTIFICACIÓN.

III.1.3.3.-OTROS ASPECTOS DE TRÁMITE.  LA IMPUGNACIÓN INDIVIDUALIZADA NO ES LA REGLA.

 

III.2.-TRAMITACIÓN.

 

III.2.1.-INSTRUCTOR E INTERESADOS.

III.2.1.1.-LA MISIÓN DEL INSTRUCTOR. LA DEBIDA SEPARACIÓN ENTRE LA FASE INSPECTORA Y LA SANCIONADORA.

III.2.1.2.-EL DENCUNCIANTE COMO TERCERO QUE CARECE DE LA CUALIDAD DE PARTE LEGÍTIMA. EXCEPCIONES.

III.2.1.3.-LA ACCIÓN PÚBLICA EN DETERMINADOS SECTORES ESTABLECIDOS NORMATIVAMENTE. SU ÁMBITO .

III.2.2.-FORMULACIÓN DE LA ACUSACIÓN, PRUEBA Y PRESUNCIÓN DE INOCENCIA.

III.2.2.1.-FORMULACIÓN DE LA ACUSACIÓN EN EL ACTO DE INCOACIÓN O BIEN POSTERIORMENTE. CONTENIDO. INALTERABILIDAD DE LOS HECHOS ESENCIALES OBEJTO DE ACUSACIÓN Y SANCI´N , AUNQUE LA IMPUTACIÓN PUEDE IR PRECISÁNDOSE DE FORMA GRADUAL, SIEMPRE QUE SE DÉ OCASIÓN DE DEFENDERSE DE LA ACUSACIÓN. LA CALIFICACIÓN JURÍDICA DE LOS HECHOS IMPUTADOS PUEDE VARIAR A LO LARGO DE LA INSTRUCCIÓN.

III.2.2.2.-LA SANCIÓN DEBE ESTAR BASADA EN MEDIOS PROBATORIOS DE CARGO O INCRIMINADORES PUES, EN CASO CONTRARIO, DEBE PRONUNCIARSE LA ABSOLUCIÓN. LAS PRUEBAS INDICIARIAS.

III.2.2.3.-LAS INSPECCIONES, ACTAS Y DENUNCIAS FDORMULADAS PORFUNCIONARIOPÚBLICO COMO DOCUMENTOS CON CARÁCTER PROBATORIO, BAJO LA REGLA GENRAL DE LA LIBRE VALORACIÓN.

III.2.3.-PROPUESTA DE RESOLUCIÓN Y AUDIENCIA.

III.2.3.1.-CONTENIDO (A): LA PROPUESTA DE ARCHIVO.

III.2.3.2.-CONTENIDO (B): LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN CON FIJACIÓN DE INFRACCIÓN.

III.2.3.3.-LA AUDIENCIA. LA REPRODUCCIÓN DE CONTENIDOS ANTERIORES.

 

III.3.-TERMINACIÓN Y EJECUCIÓN.

 

III.3.1.-LA RESOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

III.3.1.1.-LA COMPETENCIA RECAE EN LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS QUE LA TENGAN EXPRESAMENTE ATRIBUIDA.

III.3.1.2.-EL CONTENIDOY LA EXIGENCIA DE MOTIVACIÓN.

III.3.1.3.-EL ÓRGANO COMPETENTE PARA RESOLVER NO ESTÁ VINCULADO POR LA VALORACIÓN JURÍDICA, PERO SÍ POR LOS HECHOS DECLARADOS PROBADOS EN LA FASE DE INSTRUCCIÓN. ADEMÁS, LOS HECHOS DECLARADOS PROBADOS POR RESOLUCIONES JUDICIALES PENALES FIRMES VINCLARÁN A LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS RESPECTO DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES QUE SUBSTANCIEN.

III.3.2.-LA CADUCIDAD Y OTRAS FORMAS DE TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

III.3.2.1.-EL VENCIMIENTO DEL PLAZO MÁXIMO ESTABLECIDO SIN QUE SE HAYA DICTADO Y NOTIFICADO RESOLUCIÓN EXPRESA DETERMINA LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENT SANCIONADOR. PLAZOS. LA POSIBLE INCOACIÓN DE UN NUEVO EXPEDIENTE.

III.3.2.2.-RECONOCIMIENTO DE RESPONSABILIDAD Y PAGO VOLUNTARIO.

III.3.2.3.-LA TERMINACIÓN CONVENCIONAL.

III.3.3.-EJECUCIÓN Y REVISIÓN.

III.3.3.1.-REGLA GENERAL: LA RESOLIUCIÓN SERÁ EJECTIVA CUANDO NO QUEPA CONTRA ELLA NINGÚN RECURSO EN VÍA ADMINISTRATIVA.

III.3.3.2.-MIENTRAS FALTE LA RESOLUCIÓN EXPRESA DEL RECURSO DE ALZADA, LA RESOLUCIÓN SACIOINADORA CARECE DE FIRMEZA Y NO PUEDE EJECUTARSE.

III.3.3.3.-LA SUSPENSIÓN CAUTELAR DE LA RESOLUCIÓN EJECUTIVA.

 

Conclusiones.

 

Introducción

 

En el presente trabajo resumiremos la regulación vigente de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador en España. Teniendo en cuenta de que se trata de un artículo bajo un objetivo de Derecho comparado, nos interesa que queden claras las grandes líneas reguladoras de tales instituciones. Por ese motivo, más que los grandes debates en los terrenos dogmáticos, nos preocupan las columnas severas del Derecho positivo.

Hemos dividido nuestro estudio en tres grandes partes. En la primera, observaremos las pautas  que impone la Constitución a las sanciones administrativas. En la segunda, describiremos los principios sustanciales de la potestad sancionadora y en la tercera las reglas peculiares del procedimiento sancionador.

 

Por supuesto, tal como ocurre en otros ordenamientos, la potestad sancionadora de la Administración está viviendo una auténtica primavera. En España –incluyendo aquí sus regiones o Comunidades Autónomas- casi no hay ley de un sector cualquiera que no incorpore, como contundente capítulo final, una precisa retahíla de infracciones y sanciones administrativas. Se ha llegado a decir que se administra sancionando. El comentario es exagerado, pero es verdad que estamos ante un instituto fundamental en la actuación de esta Administración Pública posmoderna, tan débil en unos aspectos y tan agria en otros. Así, por ejemplo, está tomando gran relevancia la noción de “supervisión” (supervisión bancaria, supervisión en el ámbito de las empresas de seguros, supervisión en torno a las industrias energéticas, etc.). Se trata de una técnica que integra una relación entre la Administración y el particular basado en una vigilancia constante: remisión permanente de datos, licencia previa para actuar, autorización o comunicación para operaciones concretas, imposición incluso de ciertas obligaciones propias de un servicio público…Y, por supuesto, sanciones administrativas (con algunas cuantías realmente espectaculares).

 

I.-BASES CONSTITIUCIONALES Y REGULACIÓN.

 

I.1.-PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES.

 

I.1.1.-LA ADMISIÓN EXPLÍCITA DE LA POTESTAD SANCIONADORA.

 

Había una cierta nostalgia teórica en la posición doctrinal del profesor Parada Vázquez según la cual el monopolio de la potestad sancionadora del Estado debía recaer en el juez penal. Aunque lo cierto es que la historia legislativa española nunca siguió esta dirección, la limpia opción del autor citado se explica por la angustia ante la hipertrofia del ius puniendi encargado a los administradores públicos. La versión vigente de la división de poderes ha entregado dos varas represivas: una a los Jueces y Tribunales penales y otra al Ejecutivo.

 

La Constitución no le hizo ascos al poder sancionador administrativo e incluso ha reclamado en algún campo su presencia expresa. Así, el art. 45.3 de la Norma Suprema dispone que, en caso de violación de la normativa protectora del medio ambiente, “en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado”. La normalidad y ortodoxia  de la punición administrativa también se advierte en el art. 25.1 del mismo texto, que establece que “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”.

 

El Tribunal Constitucional ha perfilado el marco indicado y le ha otorgado incluso justificaciones específicas[1] (Nota: STC 77/1983). Así, ha aludido a la tradición histórica –que siempre consignó en las normas un ius puniendi administrativo-, a la eficaz represión de ilícitos de gravedad menor y a la mayor inmediación de la autoridad sancionadora. Además, acude en socorro de esta línea la idea ya bien asentada de la intervención mínima del Derecho Penal, vulgarizada en el apotegma de no matar moscas a cañonazos

 

Ahora bien, ello ha llevado a un continuo trasvase entre infracciones que un día son penales y que luego el legislador convierte en administrativas, y viceversa. Así, a partir de la Ley Orgánica 1/2015, de reforma del Código penal, gran parte de las “faltas” –que aparecían en el Código Penal- se fueron recogiendo en diversas leyes administrativas. Un proceso contrario ha ocurrido en materia de tráfico y seguridad vial, donde la modificación del Código Penal efectuada por la Ley Orgánica 17/2007  hizo que se pasara de infracción administrativa a delito a partir de una velocidad superior en tantos kilómetros por hora o de una tasa de alchol superior en tantos milígramos por litro.

 

 

I.1.2.-PRINCIPIOS SUSTANCIALES.

 

 

El art. 25. 1 de la CE establece un marco unificado para la represión estatal y consagra explícitamente en todo caso el principio de nullum crimen, nulla poena sine lege previa, scripta et stricta. Así consta en el art. 25. 1 de la CE, según el cual “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”.

En consecuencia, nos encontramos con un  marco común de garantías sustanciales y procesales para las dos ramas sancionadoras –la penal y la administrativa- : reserva de ley, tipicidad, irretroactividad, presunción de inocencia, etc. Ahora bien,  ya desde el primer momento la doctrina (especialmente, el profesor Alejandro Nieto) alertó de la necesidad de matizar esa homogeneización abusiva. Hay peculiaridades en la vida jurídica administrativa que exigen modulaciones y sombreados. Lo cierto es que, en los últimos años, las especificidades se han ido acentuando y parece haber un consenso jurisprudencial y doctrinal en suavizar para la Administración Pública la severidad hermenéutica de la regulación y del proceso penal. Ello es especialmente claro en el campo del procedimiento administrativo. Así, por ejemplo, éste no conoce una diferencia orgánica tajante entre acusación, instrucción y decisión ni tampoco una nítida distinción entre preparación o instrucción y posterior entrada en el enjuiciamiento (Nota: STC 58/1989 y 117/2002).

 

La clave, según el Tribunal Constitucional, es que no se cause indefensión (Nota: STC 58/1989, 17/2009). Por otra parte,  es cierto que las garantías sancionadoras principales (NoTA: en concreto, las incluidas en los arts. 24 y 25.1 de la Norma Suprema). han logrado en el Derecho español la máxima protección, siendo consideradas derechos fundamentales que se tutelan por una vía jurisdiccional especial e incluso son susceptibles e amparo ante el Tribunal Constitucional.

 

 

I.2.-LA LEGISLACIÓN ESTATAL VIGENTE.

 

I.2.1.-DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL. LA LPAC Y LA SORPRENDENTE IRRUPCIÓN DE LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO.

 

En principio, la potestad sancionadora es un instrumento que acompaña normalmente la regulación de los diversos sectores de la actuación pública. En España, en cuanto Estado descentralizado, el Estado y las Comunidades Autónomas se reparten los títulos competenciales sobre las diversas materias. Al actor competente, pues, se le asigna la regulación de un determinado campo y ello le permite, normalmente, tipificar las infracciones y sanciones y articular ciertos aspectos del procedimiento sancionador (por ejemplo, la función inspectora).

 

Ahora bien, en algunos campos la división es más sutil y el Estado aprueba las normas básicas y a las Comunidades Autónomas les corresponde el desarrollo legislativo. En tal caso, dentro de las normas básicas cabe incluir la previsión de elenco de infracciones e incluso la determinación de los plazos de prescripción de las infracciones (NOTA: Stc 148/2011).

 

Se ha planteado, por cierto, la posibilidad de que las Comunidades Autónomas prevean infracciones y sanciones no dispuestas por las leyes estatales. Es decir, que haya un auténtico novum en la normativa autonómica. El Tribunal Constitucional (Nota: SSTC 136/1991, 8/2012) ha declarado que ello es posible si  no se produce una ruptura irrazonable y desproporcionada del esquema sancionador estatal (si éste existe en ese terreno concreto, evidentemente).

 

Dicho esto, lo cierto es que, ya desde 1992, el Estado –el poder central- ha establecido los principios esenciales de la potestad y del procedimiento sancionador –para todas las materias- en su propia legislación. Ello fue cubierto por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (habitualmente nombrada como Ley 30/92). Sin embargo, a partir del 2015, los principios sustantivos se contienen en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, mientras que las reglas sancionadoras van apareciendo de forma asistemática en la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Se trata de una solución, por cierto, bastante criticada por la doctrina. En algún caso –por ejemplo, Rebollo Puig- se ha llegado a defender la conveniencia de una Ley general de sanciones.

 

Debemos añadir que esta regulación estatal se basa en sus competencias –atribuidas por el texto constitucional- en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y de procedimiento administrativo común. Ello no ha impedido a las Comunidades Autónomas dictar algunas normas que efectúan ciertas precisiones en este campo (especialmente, en lo relativo al procedimiento sancionador y a las tareas inspectoras).

 

I.2.2.-RESERVA DE LEY Y COLABORACIÓN REGLAMENTARIA. EL PAPEL DE LAS ORDENANZAS LOCALES.

 

Como ya hemos visto, la Constitución Española, en su artículo 25.1, ha proclamado el principio de legalidad y la reserva de ley en el ámbito de las sanciones administrativas. Ahora bien, ello no ha impedido la admisión del reglamento ejecutivo. Así, el mismo art. 27.3 de la LRJSP (NOTA: CONCRETAR ABREVIATURAS, YA LA CITÉ ANTES) admite que las disposiciones reglamentarias de desarrollo “podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes”.

 

Lo que no se admitiría, por tanto, es la mera deslegalización. Esto es, entregar al reglamento la plena previsión de las infracciones y de las sanciones. Todas estas reglas han tenido una aplicación especial en la admisión de la regulación de infracciones y sanciones en las ordenanzas locales (es decir, los reglamentos promulgados por municipios y provincias y otros entes locales). En este caso, deben estar amparados por una ley sectorial –que no pueden contradecir- o bien por una habilitación legal contenida en el Título XI de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, que les autoriza para prever un régimen sancionador –con cuantías limitadas legalmente- en los terrenos de “adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos” (art. 139.1 de la Ley citada).

 

 

I.3.-EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD.

 

I.3.1.-BASES CONSTITUCIONALES: ARTS. 9.3 Y 25.1 CE. EL ART. 26.1 LRSP.

 

Una manifestación específica del principio de legalidad y de la reserva de ley en materia sancionadora se refleja en el art. 9.3 de la CE, según el cual la Constitución garantiza “la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”. En la misma línea, ya sabemos que el art. 25. 1 de la Norma Suprema estipula que “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”.

 

El art. 26. 2 de la LRJSP, no obstante, se enfrenta específicamente con la retroactividad in bonus, que sí se admite. En concreto, admite la producción del efecto retroactivo de las nuevas disposiciones sancionadoras “en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición”. Ahora bien, la retroacción tiene como límite los supuestos en que la sanción ha sido ya plenamente ejecutada (Nota: STS 17-12-2007, Ar. 2008/496).  No obstante, más dudoso es el caso en que la sanción está ejecutada –ya ha sido pagada, por ejemplo- pero está sustanciándose el recurso jurisdiccional planteado contra ella.

 

II.-LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES.

 

II.1.-LAS CARACTERÍSTICAS DEL ILÍCITO ADMINISTRATIVO.

 

II.1.1.-CONCEPTO Y CLASES DE INFRACCIONES.

 

Siguiendo a Gamero Casado y Fernández Ramos (Nota: Manual básico…comenta con amenos,2017, p.908),  hemos de avanzar que “constituyen infracciones administrativas las acciones y omisiones dolosas o culposas antijurídicas –esto es contrarias al ordenamiento-, tipificadas y sancionadas en una norma legal”. Al respecto, el segundo párrafo del art. 27 de la LRJSP ha previsto que las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves. Se trata de una distinción que orienta la obligatoria proporcionalidad en su regulación, que modula los plazos de prescripción y que, incluso, permite articular una posible distribución competencial entre órganos y entre Administraciones (distribuyendo entre ellas las potestades, dejando para unos poderes relativos a las leves y para otros las graves o muy graves). (NOTA: Gamero, pp. 908-909). Incluso, tal división permite informar en qué casos se optará por una tramitación simplificada (ésta es una opción para la Administración en caso de infracciones leves, según el art. 96.5 LPAC).

 

Por otra parte, es relevante la distinción doctrinal entre AQUÍ.

 

II.1.1.3.-INFRACCIONES DE RESULTADO, INFRACCIONES DE PELLIGRO Y LAS MUY RELEVANTES INFRACCIONES FORMALES.

.-Infracciones de resultado: alteración de la realidad exterior, con lesión de un bien jurídico protegido. Ejemplos.

.-Infracciones de peligro: la acción tipificada es una situación de riesgo o peligro.

.-Infracciones formales: mero incumplimiento de un deber legal, aunque no generelesión ni riesgo para un bien jurídico concreto.

 

II.1.2.-TIPICIDAD, ANTIJURIDICIDAD Y CULPABILIDAD.

 

II.1.2.1.-EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD. DEFINICIÓN. EL PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD. LOS PROBLEMAS DEL EMPLEO DE CONCEPTOSJURÍDICOS INDETERMINADOS Y DE LOS REENVÍOS Y REMISIONES EN  LAS NORMAS SANCIONADORAS.LAS EXIGENCIAS DEL PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN EL MOMENTO DE LA APLICACIÓN.

.-Especial aplicación del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).Predeterminación normativa: lex previa y lex certa. Garantía de taxatividad o previsibilidad. Homogeneidad entre el hecho real cometido y los hechos que describen y fundamentan el contenido material del injusto. Precisión en el ámbito de lo proscrito.

.-Admisibles conceptos jurídicos indeterminados, pero no una graduación ad hoc de la sanción.

.-La admisión de los reenvíos y remisiones. En definitiva, precisar de manera suficiente y correcta el tipo infractor. AQUÍ.

II.1.2.2.-EL PRINCIPIO DE ANTIJURIDICIDAD. LA CONDUCTA TÍPICA HA DE SER ANTIJURÍDCA. ESTO ES, NO DEBEN EXISTIR CAUSAS DE JUSTIFICACIÓN. LISTADO: LEGÍTIMA DEFENSA, EJERCICIO LEGÍTIMO DE UN DERECHO –ESPECIALMENTE, DE UN DERECHO FUNDAMENTAL- O CUMPLIMIENTO DE UN DEBER Y OBEDIENCIA DEBIDA. PERO NO CABE INVOCAR EL DERECHO A LA IGUALDAD PARA INVOCAR UNA CONDUCTA ILEGAL.

II.1.2.3.-EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD. LA IMPUTABILIDAD SUBJETIVA Y LAEXCLUSIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA. LA LIMITADÍSIMA ACEPTACIÓN DEL ERROR DE HECHO Y DEL ERROR DE DERHO. LA RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS JURÍDICAS E INCLUSO DE OTROS ENTES. PRINCIPIO DE PERSONALIDAD LAS SANCIONES Y POSICIÓN DE GARANTE.

 

II.1.3.-LA PRESCRIPCIÓN.

 

II.1.3.1.-PLAZOS. LA DETERMINACIÓN EN UNA NORMA CON RANGO DE LEY Y LA PREVISIÓN SUPLETORIA DEL ART. 30.1 LRJSP.

II.1.3.2.-DETERMINACIÓN DE LA FECHA INICIAL –DIES A QUO-, INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN Y DETERMINACIÓN DE LA FECHA FINAL –DIES AD QUEM-.

II.1.3.3.-EFECTOS. EXTINCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN EL ÁMBITO DE LA SANCIÓN, PERO POSIBLE SUBSISTENCIA DE CIERTAS OBLIGACIONES LEGALES.

 

II.2.-LAS SANCIONES.

 

II.2.1.-CONCEPTO Y CLASES.

 

II.2.1.1.-CONCEPTO. LA FINALIDAD RETRIBUTIVA O DE CASTIGO Y LA PRESENCIA DE FINALIDADES DE PREVENCIÓN GENERAL Y DE PREVENCIÓN ESPECIAL.

II.2.1.2.-LO QUE NO ES SANCIÓN: LA MULTA COERCITIVA, LA CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTOS Y OTRAS MEDIDAS DE REPOSICIÓN DE LA LEGALIDAD, LAS ÓRDENES DE DEVOLUCIÓN DEL EXTRANJEROLAREVOCACION DE AUTORIZACINOES POR INCUMPLIMIENTO DE CONDICIONES (HABITUALMENTE DENOMINADA SANCIÓN RESCISORIA), EL REINTEGRO DE UNA SUBVENCIÓN POR QUEBRANTAMIENTO DE LOS REQUISITOS IMPUESTOS Y LAS PENALIDADES CONTRACTUALES.

II.2.1.3.-CLASES DE SANCIONES. LA MULTA Y LA REGLA DE PROHIBICIÓN DE BENEFICIO ECONÓMICO. OTRAS SANCIONES, PRINCIPALES O ACCESORIAS.  SANCIONES ACCESORIAS Y MEDIDAS COMPLEMENTARIAS. LA PUBLICACIÓN DE LA SANCIÓN.

 

II.2.2.-LA RELEVANTE CUESTIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y LA GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES.

 

II.2.1.1.-NO ES NECESARIO UN AUTOMATISMO LEGAL, PERO SÍ CABE EXIGIR CONGRUENCIA Y ELLO ES, JUSTAMENTE, LO QUE SIGNIFICA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.

II.2.1.2.-CRITERIOS LEGALES ,TANTO EN LA LRJSP COMO EN LAS NORMAS SECTORIALES, PARA EFECTUAR LA PERTINENTE Y PROPORCIONADA VALORACIÓN.

II.2.1.3.-LAS NORMAS SANCIONADORAS NO SERÁN SUSCEPTIBLES DE APLICACIÓN ANALÓGICA (ART. 26.4 LRJSP).

 

II.2.3.-LA EXTINCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA.

 

II.2.3.1.-CAUSAS: CUMPLIMIENTO DE LA SANCIÓN, DESAPARICIÓN DE PRESUPUESTOS, CONDONACIÓN, ETC.

II.2.3.2.-LA CUESTIÓN DE LA EXTINCIÓN SOBREVENIDA DE LA PERSONA JURÍDICA AUTORA DE LA INFRACCIÓN.

II.2.3.3.-LA PRESCRIPCIÓN. PLAZOS Y DIES A QUO.

 

 

II.3.-OTRAS CONSECUENCIAS JURÍDICAS DERIVADAS DE LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA. RELACIÓN CON LA RESPONSABILIDAD PENAL Y CON LA RESPONSABILIDAD CIVIL.

 

 

II.3.1.-EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y LA CONCURRENCIA DE INFRACCIÓN PENAL E INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA.

 

II.3.1.1.-NADIE PUEDE SER CASTIGADO DOS VECES POR EL MISMO HECHO.

II.3.1.2.-IDENTIDAD DE SUJETOS, HECHOS Y FUNDAMENTO.

II.3.1.3.-PREVALENCIA DE LA JUSTICIA PENAL SOBRE LA ADMINISTRATIVA Y SUSPENSIÓN DE LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

 

II.3.2.-EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y LA CONCURRENCIA DE INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS.

 

II.3.2.1.-LA SITUACIÓN DE “CONCURSO DE LEYES”.

II.3.2.2.-CONCURSO REAL DE INFRACCIOINES Y CONCURSO MEDIAL.

II.3.2.3.-LA INFRACCIÓN CONTINUADA. EL PLUS DE SANCIÓN Y EL INICIO DE UN NUEVO PROCEDIMIENTO SANCIONADOR SI LA CONDUCTA INFRACTORA PERSISTE.

 

II.3.3.-LA RESPONSABILIDAD CIVIL DIMANANTE DE LA INFRACCIÓN.

 

II.3.1.1.-PUNTO DE PARTIDA: INFRACCIONES DE RESULTADO Y CAUSACIÓN DE DAÑOS.

II.3.1.2.-LA REPOSICIÓN DE LA SITUACIÓN ALTERADA AL ESTADO ANTERIOR.

II.3.1.3.-LA INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y PERJUICIOS.

 

 

III.-EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

 

III.1.-INICIACIÓN.

 

III.1.1.-LA GARANTÍA DEL PROCEDIMIENTO.

III.1.1.1.-LA DEFENSA PREVIA A LA TOMA DE LADECISIÓN, A TRAVÉS DE UN PROCEDIMIENTO CON OPORTUNIDAD DE APORTAR Y PROPONER PRUEBAS Y ALEGACIONES.

III.1.1.2.-LA TRASLACIÓN MATIZADA AL PORCEDIMIENTO SANCIONADOR DE LAS SOLEMNES GARANTÍAS CONSTITUCIONALES DEL PROCESO PENAL.

III.1.1.3.-CONSTITUCIONALIDAD Y REGULACIÓN DE LAS TRAMITACIONES IMPLIFICADAS.

III.1.2.-LAS ACTUACIONES PRELIMINARES.

III.1.2.1.-OBJETIVOS DE LAS ACTUACIONES PREVIAS. SU REALIZACIÓN POR LOS ÓRGANOS ESPECIALIZADOS EN LA INVESTIGACIÓN, AVERIGUACIÓN E INSPECCIÓN.

III.1.2.2.-EL ACUERDO DE INCOACIÓN SERÁ ADOPTADO POR PROPIA INICIATIVA DEL ÓRGANO COMPETENTE O COMO CONSECUENCIA DE ORDEN SUPERIOR, PETICIÓN RAZONADA DE OTROS ÓRGANOS O DENUNCIA.

III.1.3.3.-LA DENUNCIA. CONTENIDO Y EFECTOS. LA INCENTIVACIÓN DE LA DENUNCIA. LA LEGITIMACIÓN DEL DENUNCIANTE PARA EXIGIR LA INVESTIGACIÓN Y COMPROBACIÓN ADMINISTRATIVAS.

III.1.3.-EL ACUERDO DE INCOACIÓN..

III.1.3.1.-ÓRGANO COMPETENTE Y CONTENIDO.

III.1.3.2.-COMUNICACIÓN Y NOTIFICACIÓN.

III.1.3.3.-OTROS ASPECTOS DE TRÁMITE.  LA IMPUGNACIÓN INDIVIDUALIZADA NO ES LA REGLA.

 

III.2.-TRAMITACIÓN.

 

III.2.1.-INSTRUCTOR E INTERESADOS.

III.2.1.1.-LA MISIÓN DEL INSTRUCTOR. LA DEBIDA SEPARACIÓN ENTRE LA FASE INSPECTORA Y LA SANCIONADORA.

III.2.1.2.-EL DENCUNCIANTE COMO TERCERO QUE CARECE DE LA CUALIDAD DE PARTE LEGÍTIMA. EXCEPCIONES.

III.2.1.3.-LA ACCIÓN PÚBLICA EN DETERMINADOS SECTORES ESTABLECIDOS NORMATIVAMENTE. SU ÁMBITO .

III.2.2.-FORMULACIÓN DE LA ACUSACIÓN, PRUEBA Y PRESUNCIÓN DE INOCENCIA.

III.2.2.1.-FORMULACIÓN DE LA ACUSACIÓN EN EL ACTO DE INCOACIÓN O BIEN POSTERIORMENTE. CONTENIDO. INALTERABILIDAD DE LOS HECHOS ESENCIALES OBEJTO DE ACUSACIÓN Y SANCI´N , AUNQUE LA IMPUTACIÓN PUEDE IR PRECISÁNDOSE DE FORMA GRADUAL, SIEMPRE QUE SE DÉ OCASIÓN DE DEFENDERSE DE LA ACUSACIÓN. LA CALIFICACIÓN JURÍDICA DE LOS HECHOS IMPUTADOS PUEDE VARIAR A LO LARGO DE LA INSTRUCCIÓN.

III.2.2.2.-LA SANCIÓN DEBE ESTAR BASADA EN MEDIOS PROBATORIOS DE CARGO O INCRIMINADORES PUES, EN CASO CONTRARIO, DEBE PRONUNCIARSE LA ABSOLUCIÓN. LAS PRUEBAS INDICIARIAS.

III.2.2.3.-LAS INSPECCIONES, ACTAS Y DENUNCIAS FDORMULADAS PORFUNCIONARIOPÚBLICO COMO DOCUMENTOS CON CARÁCTER PROBATORIO, BAJO LA REGLA GENRAL DE LA LIBRE VALORACIÓN.

III.2.3.-PROPUESTA DE RESOLUCIÓN Y AUDIENCIA.

III.2.3.1.-CONTENIDO (A): LA PROPUESTA DE ARCHIVO.

III.2.3.2.-CONTENIDO (B): LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN CON FIJACIÓN DE INFRACCIÓN.

III.2.3.3.-LA AUDIENCIA. LA REPRODUCCIÓN DE CONTENIDOS ANTERIORES.

 

III.3.-TERMINACIÓN Y EJECUCIÓN.

 

III.3.1.-LA RESOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

III.3.1.1.-LA COMPETENCIA RECAE EN LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS QUE LA TENGAN EXPRESAMENTE ATRIBUIDA.

III.3.1.2.-EL CONTENIDOY LA EXIGENCIA DE MOTIVACIÓN.

III.3.1.3.-EL ÓRGANO COMPETENTE PARA RESOLVER NO ESTÁ VINCULADO POR LA VALORACIÓN JURÍDICA, PERO SÍ POR LOS HECHOS DECLARADOS PROBADOS EN LA FASE DE INSTRUCCIÓN. ADEMÁS, LOS HECHOS DECLARADOS PROBADOS POR RESOLUCIONES JUDICIALES PENALES FIRMES VINCLARÁN A LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS RESPECTO DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES QUE SUBSTANCIEN.

III.3.2.-LA CADUCIDAD Y OTRAS FORMAS DE TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

III.3.2.1.-EL VENCIMIENTO DEL PLAZO MÁXIMO ESTABLECIDO SIN QUE SE HAYA DICTADO Y NOTIFICADO RESOLUCIÓN EXPRESA DETERMINA LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENT SANCIONADOR. PLAZOS. LA POSIBLE INCOACIÓN DE UN NUEVO EXPEDIENTE.

III.3.2.2.-RECONOCIMIENTO DE RESPONSABILIDAD Y PAGO VOLUNTARIO.

III.3.2.3.-LA TERMINACIÓN CONVENCIONAL.

III.3.3.-EJECUCIÓN Y REVISIÓN.

III.3.3.1.-REGLA GENERAL: LA RESOLIUCIÓN SERÁ EJECTIVA CUANDO NO QUEPA CONTRA ELLA NINGÚN RECURSO EN VÍA ADMINISTRATIVA.

III.3.3.2.-MIENTRAS FALTE LA RESOLUCIÓN EXPRESA DEL RECURSO DE ALZADA, LA RESOLUCIÓN SACIOINADORA CARECE DE FIRMEZA Y NO PUEDE EJECUTARSE.

III.3.3.3.-LA SUSPENSIÓN CAUTELAR DE LA RESOLUCIÓN EJECUTIVA.

 

Conclusiones.

 

 

[1] STC 77/1983.

Quant a Joan Amenós Álamo

Professor de Dret Administratiu
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