TEXTO 1.ANDORRA.COMUNS.

“La reforma del règim local a Andorra: mutació constitucional o desamortització del segle XXI?”

Introducció.

1.Objectiu de la investigació.

2.Utilitat de la recerca.

3.Bibliografia bàsica.

I.-EL RÈGIM LOCAL A LA CONSTITUCIÓ ANDORRANA: PARRÒQUIES I COMUNS.

I.1.-ANDORRA ESTÀ INTEGRADA PER PARRÒQUIES.

I.2.-DEFINICIÓ BÀSICA DE PARRÒQUIES I COMUNS.

I.2.1.-LA PARRÒQUIA.

I.2.2.-ELS COMUNS.

I.2.3.-LA LLEI QUALIFICADA DE DELIMITACIÓ DE COMPETÈNCIES I LA LLEI QUALIFICADA DE TRANSFERÈNCIES.

I.3.-CONCLUSIONS.

II.-LA DISTRIBUCIÓ COMPETENCIAL.

III.-COMUNS, BÉNS PÚBLICS I ORDENACIÓ DEL TERRITORI.

III.1.- RECAPITULACIÓ. LES FONTS DE LES COMPETÈNCIES COMUNALS.

 

III.2.-ELS PROJECTES D’INTERÈS NACIONAL I ELS PLANS SECTORIALS.

III.3.-QUËSTIONS QUE ES PLANTEGEN.

 

 

Introducció.

1.Objectiu de la investigació.

En el present treball, estudiarem la transformació del règim local andorrà, produïda a través de tres rellevants lleis promulgades l’any 2017 i de la jurisprudència constitucional derivada dels recursos d’inconstitucionalitat contra dues d’elles. Aquest volum de normes i sentències es produí en un ambient d’intenses i llargues converses i propostes polítiques sobre la configuració constitucional i legal de les Parròquies, que són les peculiars Corporacions Locals que reconeix la Constitució andorrana.

2.Utilitat de la recerca.

L’interès del present estudi rau, en primer lloc, en l’observació de l’evolució del sistema constitucional andorrà. Ara bé, des d’un segon punt de vista, es plantegen dilemes de dilatat abast sobre el concepte d’autonomia territorial, sobre els efectes de la normativa urbanística i sobre l’estatut dels béns de domini públic. En aquest sentit, efectuem una lectura crítica de la legislació examinada i de les decisions del Tribunal constitucional. Cal tenir en compte que estem davant un ordenament amb important influència del Dret espanyol i, a més, del Dret francès. Això ens situa davant un banc de proves interessant del Dret Públic (ateses les tradicionals coincidències entre la tradició francesa i el nostre Dret administratiu).

3.-Bibliografia bàsica.

                  1.-Les fonts doctrinals per a estudiar la distribució territorial del poder a Andorra són ja força abundant. Sense ànim exhaustiu, podríem començar citant un text clàssic que, malgrat els anys transcorreguts, és una bona introducció a les arrels històriques i a la vida institucional andorrana. Ens referim al llibret d’Alain DEGAGE i Antoni DURÓ I ARAJOL, amb el títol L’Andorre, a la ja mítica col·lecció Que sais-je?, editat per Presses Universitaires de France al 1998. Un bon complement d’aquesta primera lectura és el llibre Història d’Andorra en onze claus, d’Oliver Vergés Pons (2016). El capítol final tracta, precisament, de l’aprovació de la Constitució i del seu impacte.

 

2.-El moment de la transició i naixement del règim constitucional ha estat molt ben tractat per Àlvar Valls a La nova constitució d’Andorra (1993). El llibre disposa d’un grapat de fotografies que ja tenen rang històric i, malgrat el seu origen periodístic, explica el relati viu d’aquells moments i mostra el context dels grans debats que es van produir (i dels moments més tensos).

 

3.-L’estudi de Laura Román Martín –El nou estat andorrà. Un estudi jurídic (1999)- ens permet inserir el sistema constitucional andorrà dins dels catàlegs habituals, amb una interesant comparació amb altres microestats europeus. El primer gran manual de Dret constitucional fou, sense dubte, el llibre de Meritxell MATEU i François LUCHAIRE, La Principauté d’Andorre, hier et aujourd’hui (Economica, Paris, 1999). Luchaire fou, precisament, un dels primers magistrats del Tribunal Constitucional andorrà.

El Dret públic andorrà ha estat molt ben descrit per Josep M.A.Magán Perales a Andorra, Estat de Dret. El model de govern, dret públic i administració dins l’actual sistema normatiu del Principat d’AndorraPerspectives de futur al primer decenni de la Constitució (2004). Ja des del punt de vista del concret Dret Administratiu, és forçosa la cita del Dret administratiu andorrà, amb diversos autors, coordinat per Pere Pastor Vilanova i publicat l’any 2006[1].

 

I.-EL RÈGIM LOCAL A LA CONSTITUCIÓ ANDORRANA: PARRÒQUIES I COMUNS.

I.1.-ANDORRA ESTÀ INTEGRADA PER PARRÒQUIES.

         Comencem el nostre treball amb unes breus pinzellades sobre la Constitució andorrana. Malgrat haver estat qualificada Andorra pels estudiosos como a microestat,observem un delicat tractament de la descentralització. Així, l’article 1.5 de la Norma suprema recull el que, en aquests anys, ha estat l’aspecte més discutit del desenvolupament constitucional del país dels Pirineus. Es tracta de la configuració territorial d’Andorra. En concret, disposa l’art. 1.5:

…“Andorra està integrada per les parròquies de Canillo, Encamp, Ordino, La Massana, Andorra la Vella, Sant Julià de Lòria i Escaldes-Engordany”.

 

…Aquesta disposició és desenvolupada al Títol VI, relatiu a l’estructura territorial. Encara que estem davant d’institucions que cal incloure dins del règim local (és a dir,  com el municipi a Espanya o la Commune a França), no podem oblidar l’especial rellevància que té la circumscripció parroquial en l’elecció del Consell General. Així, d’acord amb l’art. 52 de la Constitució:

 

…“El Consell General es compon de vint-i-vuit i d’un màxim de quaranta-dos Consellers Generals, la meitat  dels quals s’elegeixen a raó d’un nombre igual per cadascuna de les set Parròquies i l’altra meitat s’elegeix per circumscripció nacional.”

 

I.2.-DEFINICIÓ BÀSICA DE PARRÒQUIES I COMUNS.

 

I.2.1.-LA PARRÒQUIA.

 

La qüestió de la regulació dels comuns ha estat, ja des dels debats constituents, el punt més inflamat de la vida de la Norma fonamental. L’arquitectura institucional es concentra en el títol VI, relatiu a l’estructura territorial. Exposarem ara les seves pautes elementals.

 

La unitat territorial inferior de l’Estat andorrà és la Parròquia. L’expressió dels seus interessos, així com la seva representació i administració, correspon als Comuns (arts. 79.1 i 79.2 de la CPA). Recordem que els Comuns són corporacions públiques amb personalitat jurídica i potestat normativa local, sotmesa a la llei.

 

…Ens hem de preguntar de seguida els interrogants bàsics: l’extensió de les competències assignades  i la base financera de la seva actuació. Respecte a la primera qüestió, la Constitució fa dues precisions rellevants. En primer lloc, el seu art. 79.2 concreta que els comuns:

 

…-Expressen els interessos de les parròquies (existeix, per tant, un interès general parroquial reconegut constitucionalment).

…-Aproven i executen el pressupost comunal (concreció bàsica d’una autonomia administrativa efectiva).

…-Fixen i duen a terme les seves polítiques públiques en el seu àmbit territorial.

…-Gestionen i administren tots els béns de propietat parroquial, siguin de domini públic comunal o de domini privat o patrimonial.

 

…Observi’s la importància que se li atorga a la gestió i administració dels seus béns, aspecte que, al llarg del temps, es convertirà en un dels grans cavalls de batalla.

I.2.3.-LA LLEI QUALIFICADA DE DELIMITACIÓ DE COMPETÈNCIES I LA LLEI QUALIFICADA DE TRANSFERÈNCIES.

 

Existeix, a més, una segona previsió constitucional important, que és la continguda a l’art. 80 CPA. Aquest precepte determina que (la negreta és nostra), “dins el marc de l’autonomia administrativa i financera dels Comuns, les seves competències són delimitades mitjançant Llei Qualificada”, almenys en una sèrie de matèries. Per exemple, cens de població; comerç,  indústria i activitats professionals; béns propis de domini públic comunal; recursos naturals; cadastre; urbanisme; vies públiques…

…A més de l’aspecte competencial, l’art. 81 preveia –independentment del sistema tributari– una Llei Qualificada de transferències amb el següent contingut (el subratllat amb negreta és nostre):

“Amb la finalitat d’assegurar la capacitat econòmica dels
Comuns, una Llei Qualificada determina les transferències
de capital del Pressupost General als Comuns
, garantint
una partida igual per a totes les Parròquies i una
partida variable, proporcional segons la seva població,
l’extensió del seu territori i altres indicadors
.”

            Ja avancem que la determinació de la partida variable no ha estat, precisament, una qüestió pacífica.

 

I.3.-CONCLUSIONS.

 

II.-LA DISTRIBUCIÓ COMPETENCIAL.

 

1.-La determinació de l’àmbit material de les competències de les entitats descentralitzades és sempre una qüestió rellevant i difícil als Estats no unitaris. La Constitució andorrana ha establert el següent esquema. D’entrada, Andorra podria ser un Estat molt generós en la descentralització, ja que no existeix pròpiament un llistat de competències estatals, excepte que la Constitució hi pugui fer referències concretes. Per exemple, quan es tracti de Lleis Qualificades, que impliquen un determinat tràmit i quòrum parlamentari d’aprovació. En aquesta línia podem citar les lleis qualificades sobre drets fonamentals de la persona i de les llibertats públiques o sobre els drets polítics dels andorrans, les quals corresponen a l’Estat.

*

2.-L’esquema que hem descrit ofereix al legislador una enorme capacitat de graduació competencial als diversos sectors. No obstant, l’art. 80.1 de la Norma Suprema va construir un “blindatge suau” amb el següent mecanisme: una Llei Qualificada determinaria les competències dels comuns atribuint alguna possibilitat de decisió autònoma almenys en les següents matèries:

…-Cens de població.

…-Cens electoral. Participació en la gestió del procés i administració electorals que els correspongui segons la llei.

…-Consultes populars.

…-Comerç, indústria i activitats professionals.

…-Delimitació del territori comunal.

…-Béns propis i de domini públic comunal.

…-Recursos naturals.

…-Cadastre.

…-Urbanisme.

…-Vies públiques.

…-Cultura, esports i activitats socials.

…-Serveis públics comunals.

**

3.-La Llei Qualificada de delimitació de competències dels Comuns fou aprovada el 4 de novembre del 1993 i va tenir una primera reforma el 2007 i una segona i molt rellevant amb la Llei 19/2017, del 17 d’octubre. Aquesta darrera fou recorreguda davant el Tribunal Constitucional, que va admetre la seva íntegra constitucionalitat. En conclusió, cm hem anticipat,  als Comuns se’ls atribueixen competències per dues vies:

…-A través de la legislació sectorial, amb una àmplia llibertat de configuració per al legislador central.

…-Amb la Llei Qualificada de delimitació de competències i, si cal detallar més, amb les lleis o reglaments que precisin les competències atribuïdes constitucionalment als comuns. En aquest camp, relatiu a unes  competències “protegides”, cal observar que els principals debats i reformes normatives s’han produït en el camp de l’urbanisme i dels béns públics, fins i tot amb una interessant jurisprudència constitucional. Em refereixo, en concret, a dues sentències que van admetre la constitucionalitat de la regulació vigent:

…      –Sentència del 22 de juny del 2001, relativa a la Llei general d’ordenació del territori i urbanisme (aprovada del 29 de desembre del 2000).[2]

..      .–Sentència de 21 de març del 2018, relativa a la Llei 19/2017, del 20 d’octubre, qualificada de delimitació de competències dels comuns.

 

III.-COMUNS, BÉNS PÚBLICS I ORDENACIÓ DEL TERRITORI.

III.1.-RECAPITULACIÓ. LES FONTS DE LES COMPETÈNCIES COMUNALS.

         1.-Com ja vam dir a les anteriors cròniques (sobretot, a la VII), la qüestió més debatuda dins del model constitucional andorrà ha estat la posició i competències dels comuns. Són dues les fonts que precisen les matèries a les quals poden intervenir:

……a)Una Llei que juga –servata distantia– com una espècie d’Estatut o norma reguladora de tots els comuns. Em refereixo a la Llei Qualificada de Delimitació de Competències dels comuns (en endavant, LQDC). És una de les normes protagonistes de l’edifici constitucional. Té, però, tres limitacions:

………-Una primera, de procediment, ja que ha d’aprovar-se gràcies al vot final favorable de la majoria absoluta dels consellers elegits en circumscripció parroquial i, també, de la majoria absoluta dels consellers elegits en circumscripció parroquial (art. 57.3 CPA).

………-Un contingut determinat, ja que regula les competències materials (art. 80.1 CPA) i les “facultats  econòmiques i fiscals” dels comuns (art. 80.2 CPA).

………-El respecte al llistat d’assumptes establerts a l’art. 80.1 de la CPA, que podria ser ampliat, però no reduït. En aquests àmbits, la LQDC ha d’atorgar algun nivell de poder públic a les corporacions locals comunals. Així, es configura una petita fortalesa de capacitat pròpia del Comú.

……b)Les competències dels Comuns també poden venir a través de lleis sectorials, les quals hauran de respectar la “Llei mare”. És a dir, la LQDC. Podríem trobar-nos, per tant, amb un legislador molt generós o més aviat gasiu.

*

2.-Els punts més discutits, com vam anticipar, van venir de la mà de l’urbanisme i dels béns públics. Així, es va plantejar l’any 2001 la inconstitucionalitat de la Llei General d’ordenació del territori i urbanisme (aprovada el 29 de desembre del 2000). La Llei va sortir immaculada del recurs i no es va parar gaire esment en un precepte que, molts anys després, prendria una direcció inquietant. Ho anirem explicant.

**

3.-Les normes urbanístiques, a tot Occident, van néixer miops. És a dir, miraven a prop: a les ciutats i pobles ja fets o als terrenys erms que calia enganxar aviat al casc de carrers i edificis. Però ja a mitjans del segle XX es comença a parlar d’ordenació del territori d’una manera més àmplia, abraçant terres i ciutats.  Fins i tot la primera Llei urbanística espanyola –la Llei del sòl- ja parlava l’any 1956 d’un imponent “Pla Nacional d’Ordenació”.

 

III.2.-ELS PROJECTES D’INTERÈS NACIONAL I ELS PLANS SECTORIALS.

 

         …1.-El 20 d’octubre del 2017 fou promulgada la Llei 19/2017, qualificada de modificació de la Llei qualificada de delimitació de competències dels comuns. Aquesta norma introdueix diverses variacions d’interès. Per exemple, la precisió tècnica de que la potestat tributària originària correspon a l’Estat o la determinació de l’abast de les obligacions de manteniment de les carreteres secundàries.

…Ara bé, els canvis principals se situen en la nova carrosseria  dels projectes d’interès nacional i dels plans sectorials. La distinció que fa la Llei és molt fina i es posa a punt en els epígrafs 6 i 7 del nou art. 4 de la LQDC. Oblidem-nos ara de les decisions urbanístiques i anem a l’obtenció dels terrenys, que és el que realment interessa la norma. Els projectes d’interès nacional i els plans sectorials són simples instruments d’ordenació del territori però, per a ser executats, han d’operar sobre la base de les titularitats existents. Aquestes poden ser del mateix Estat, dels comuns o de particulars.

*

2.-Si els terrenys són estatals, la qüestió desapareix. Si són dels particulars, la fórmula adequada és l’expropiació forçosa (o la cessió o adquisició previ acord). El problema ve en relació als béns que són propietat del Comú (en les diverses fórmules demanials).

**

3.-La nova Llei ordena dues cessions forçoses i gratuïtes:

……a)La de terrenys obtinguts pels comuns gràcies a cessions obligatòries i gratuïtes establertes a la legislació urbanística.

……b)La de béns comunals.

…Sembla ser que, en ambdós casos, es tracta d’una cessió gratuïta i forçosa, però no d’una pèrdua de la titularitat. De tota manera, la dicció legal és diferent, ja que en el cas a) es parla de “cessió gratuïta” i en el b) de “posar gratuïtament a disposició del Govern l’ús de béns comunals”. Unificarem ambdues regulacions a efectes de debat i considerarem que estem davant una cessió d’ús i sense translació de propietat.

…Són molts els interrogants que neixen dels nous preceptes. En primer lloc, el caràcter forçós que, en principi, ens acostaria a l’expropiació forçosa de béns comunals (ja coneguda en Dret andorrà). En segon lloc –i contravenint l’anterior- el caràcter gratuït i la falta de previsió d’un termini per a la cessió (és perpètua?), de la possible reversió, etc.

***

 

III.3.-QUËSTIONS QUE ES PLANTEGEN.

 

Són molts els interrogants que neixen dels nous preceptes. En primer lloc, el caràcter forçós que, en principi, ens acostaria a l’expropiació forçosa de béns comunals (ja coneguda en Dret andorrà). En segon lloc –i contravenint l’anterior- el caràcter gratuït i la falta de previsió d’un termini per a la cessió (és perpètua?), de la possible reversió, etc.

 

1.-La Sentència del Tribunal Constitucional de 14 de març del 2018 va resoldre els interrogants que expressàvem a la crònica (X) i ho va fer en un sentit favorable a la constitucionalitat de la cessió forçosa i gratuïta a l’Estat de:

……a)Terrenys obtinguts pels comuns gràcies a cessions obligatòries i gratuïtes establertes a la legislació urbanística.

…….b)Béns comunals.

…Aquestes cessions es produeixen després de l’aprovació pel Govern d’un projecte d’interès nacional o d’un pla sectorial. Aquesta aprovació precisa d’un informe previ i preceptiu de l’altra administració urbanística d’Andorra –els Comuns- que té caràcter vinculant o no vinculant. En concret, no és vinculant als casos previstos a l’art. 6 de la Llei 19/2017 (centres escolars i universitaris, equipaments culturals, infraestructures viàries, equipaments energètics, etc.).

*

2.-Cal afegir una precisió important: no queda clar, a la sentència, si ens movem en el camp de la norma urbanística –que no transmet ex lege la propietat-, de la cessió d’ús o de la cessió de titularitats. Tot queda mesclat i es fa difícil la comprensió.

**

3.-Les afirmacions del paràgraf anterior es poden observar fàcilment en aquests tres fragments de caràcter conclusiu de l’epígraf 2.4 de la Sentència:

…“No hi ha objeccions constitucionals al fet que es produeixi una cessiósingular obligada i gratuïta de la propietat privada o pública per raons d’utilitat pública que exigiria indemnització o compensació i tindria els controls jurisdiccionals corresponents. I no hi ha tampoc objecció constitucional a una cessió obligatòria i gratuïta del sòl efectuada per particulars a un poder públic en virtut del mandat de la Llei, sempre que sigui necessari que es produeixi el canvi de titularitat, a no ser que sigui només en concepte d’ús. No hi ha objecció constitucional en la cessió obligatòria i gratuïta de l’ús del sòl necessari per a realització d’un pla general o d’un projecte d’interès nacional motivada pels projectes enumerats en numerus clausus en la disposició addicional de la Llei qualificada.

La cessió d’ús del sòl obligatòria i gratuïta és constitucional si es produeix després d’haver pogut expressar el comú el seu consentiment en el marc de l’aprovació d’un pla general que determina la cessió obligada i gratuïta d’uns terrenys del comú i garanteix que segueix sent propietat pública o patrimonial del comú afectat que en cedeix gratuïtament l’ús; però també en l’altre supòsit en què la cessió pugui exigir un canvi de titularitat de la propietat segons els procediments establerts per aquest canvi de titularitat en la propietat de béns públics, de la mateixa manera a com es produeix en el cas de sòl procedent de les expropiacions a particulars, sempre que aquestes no presentin obstacles legals per haver quedat afectat a uns usos determinats diferents als determinats pel pla.

[…]

…” Aquesta Llei 19/2017 no seria constitucional si la competència constitucional dels comuns de gestió i d’administració de “tots els béns de propietat parroquial”, establerta a l’article 79.2, fos contradita per un trasllat de la llei mateixa que comportés la cessió directa de la propietat o de la cessió d’ús obligada i gratuïta, amb caràcter global, directe i immediat, però aquestes cessions que la Llei fa possible necessiten haver estat precisades i definides i no tenen un caràcter global, sinó que han de trobar la seva justificació en el marc d’un pla general o d’un projecte d’interès nacional, els quals tenen les corresponents vies de control i d’execució. Concretament, aquestes vies s’han de traduir, en tot cas, en un acte jurídic d’aprovació del pla amb la participació dels comuns i la presentació d’informes no només de caràcter tècnic, sinó també en la seva qualitat de gestors i administradors de béns de domini públic, que en els actes d’execució administrativa valoren les disposicions de cessió d’ús obligada i gratuïta o de cessió directa de terrenys i, en el seu cas, de canvi de titular de la propietat entre dos subjectes públics, d’acord amb les exigències del dret vigent.”

 

 

 

 

 

[1]Per últim, hem de recordar que la legislació -i la jurisprudència del Tribunal Constitucional- es publiquen al Butlletí Oficial del Principat d’Andorra, que és d’accés públic i gratuït i que gaudeix d’un bon sistema d’ordenació.

[2] pitjor sort va córrer la Llei 18/2017, del 20 d’octubre, qualificada de transferències als comuns, declarada en part inconstitucional per la Sentència del Tribunal Constitucional núm. 16 de l’any 2018 (21 de març).

…Per a entendre aquesta resolució judicial, cal tenir en compte tres  columnes fonamentals establertes per la Constitució:

…a)Amb la finalitat d’assegurar la capacitat econòmica dels comuns, una Llei qualificada ha de determinar les transferències de capital del Pressupost General. Aquesta Llei precisa un quòrum doblement reforçat, ja que requereix per a la seva aprovació el vot final favorable:

……-De la majoria absoluta dels Consellers elegits en circumscripció parroquial.

……-De la majoria absoluta dels Consellers elegits en circumscripció nacional.

…b)La mencionada Llei qualificada garanteix una partida igual per a totes les Parròquies.

…c) A més, assegura una partida variable, proporcional segons la seva població, l’extensió del seu territori “altres indicadors“.

*

2.-La Llei 18/2017 distingia entre:

……a)Recursos d’imputació general.

……b)Recursos de “redistribució sostenible”.

…Els primers –els d’imputació general- es van salvar. En una part, se cenyien a la Norma Suprema, ja que es remetien a la població i a la superfície. En una altra part, però, s’apuntava al malabarisme de sobretaula i afegia dos paràmetres més:

……-Suma de població d’infants i de gent gran.

……-Capacitat hotelera, concretada en el volum de pernoctacions de cada Parròquia.

…Tots aquests cànons són beneïts pel TC, que els considera objectius i proporcionals.

**

3.-En canvi, el bloc legal dels denominats “recursos de redistribució sostenible” pateix una ensulsiada gairebé absoluta i és declaratinconstitucional per manca d’ objectivitat i de proporcionalitat i per una abusiva remissió al reglament que, per la seva amplitud, destrueix la reserva de Llei.

…Els recursos de redistribució sostenible eren una bossa heterogènia que incloïa, en síntesi:

……-Un premi per a “inversions per a la sostenibilitat mediambiental, social i econòmica”.

……-Un suport per a compromisos adquirits i executats en relació a la reducció de l’índex d’aigües paràsites.

…En canvi, el Tribunal Constitucional va salvar una part dels recursos de redistribució sostenible, relativa a una partida de solidaritat i particularitats comunals. Es tracta, en concret, de paràmetres relatius al nombre d’establiments comercials, exigència efectiva dels impostos comunals habilitats per la normativa, llargada de les carreteres secundàries, sosteniment d’una societat pública participada únicament pel Comú [!?] i presència de dos nuclis de població separats dins la parròquia.

 

Quant a Joan Amenós Álamo

Professor de Dret Administratiu
Aquesta entrada ha esta publicada en aNDORRA. Afegeix a les adreces d'interès l'enllaç permanent.

Deixa un comentari

L'adreça electrònica no es publicarà. Els camps necessaris estan marcats amb *

Time limit is exhausted. Please reload the CAPTCHA.