Real Decreto-Ley 1/2017 sobre cláusulas suelo

1. El pasado 20 de enero, el Gobierno español aprobó el Real Decreto-Ley 1/2017, de 20 de enero de medidas urgentes de protección de consumidores en materia de cláusulas suelo (BOE núm. 18, de 21 de enero). Once días más tarde, el Congreso de los Diputados lo convalidó. Y hoy, 7 de febrero, el Boletín Oficial del Estado publica la Resolución por la que se ordena la publicación del Acuerdo de convalidación (aquí). Tiene su origen en la sentencia del TJUE de 21 de diciembre de 2016 que declara nula la doctrina del Tribunal Supremo sobre la limitación de la retroactividad de las cláusulas suelo. Para los que estén interesados, reseñé brevemente esa resolución en otra entrada del blog (aquí). Esencialmente afirma que las sentencias de 9 de mayo de 2013 y 25 de marzo de 2015 son contrarias a los artículos 3.1 y 6.1 de la Directiva 93/13/CEE sobre cláusulas abusivas en los contratos con consumidores.

El Gobierno afirma haber creado un sistema que permite a los consumidores llegar a un acuerdo con los bancos para la devolución de las cantidades que éstos percibieron indebidamente en virtud de cláusulas suelo nulas. Así lo dispone el artículo 1 del Real Decreto-Ley y lo explica el apartado III del preámbulo. Ahora bien, después de analizar el articulado de la norma, parece más bien que la finalidad no es tanto tutelar al consumidor como “…evitar que se produzca un aumento de los litigios que tendrían que ser afrontados por la jurisdicción civil, con un elevado coste a la Administración de Justicia por cada pleito y un impacto perjudicial para su funcionamiento en forma de incremento sustancial del tiempo de duración de los procedimientos”. Afortunadamente, esta vez no se hace alusión explícita a la “seguridad jurídica” ni a la protección del sistema financiero español. Aunque quizás haya que leer entre líneas para hallar la verdadera causa de la norma.

2. El Real Decreto-Ley se aplica a los contratos de préstamos hipotecario con consumidores que incluyan una cláusula suelo. El apartado 2.º del artículo 2 especifica que rige sólo para las personas físicas que tengan la condición de consumidor conforme al art. 3 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios. Por lo tanto, no se aplica a las personas jurídicas. Interesa recordar que éstas también aparecen excluidas de la definición de consumidor del artículo 2 de la Directiva 93/13/CEE. En cuanto a las cláusulas suelo, aparece definida en el apartado 3.º del artículo 2 como aquellas cláusulas que limitan la variabilidad a la baja del tipo de interés del préstamo garantizado con hipoteca inmobiliaria. Interesa añadir que la Disposición Transitoria única permite a las partes de un procedimiento judicial en curso acudir a este mecanismo extrajudicial.

3. La norma tiene carácter voluntario para los consumidores y obligatorio para las entidades de crédito. Así lo subraya el preámbulo de la norma. Sin embargo, se me plantean algunas dudas acerca de la eficacia de esta declaración. Es cierto que es voluntario para el consumidor. Es decir, no necesita pasar por este canal extrajudicial para obtener la restitución de las cantidades pagadas de más; puede acudir directamente a los tribunales. Y es cierto que parece imperativo para las entidades de crédito. Así, el artículo 3.1 les obliga a implantar un sistema de reclamación previa para atender las peticiones que entran dentro del ámbito de aplicación e informar del mismo a todos los consumidores cuyo préstamo hipotecario contengan una cláusula suelo (véase el apartado 2.º de la Disposición Adicional 1.ª). Disponen de un plazo de un mes, a contar desde la publicación del Real Decreto-Ley cabe entender, conforme a su Disposición Adicional 1.ª El segundo apartado del art. 3 les obliga, en caso de que reciban una reclamación, a calcular la cantidad a devolver e informar al cliente. Si la entidad considera que no procede la devolución –por ejemplo, porque la cláusula suelo no es nula, al haber ofrecido la información pertinente a los deudores- deberá explicar las razones a la contraparte. En este caso, el procedimiento extrajudicial queda concluido. Además, este mecanismo debe ser gratuito para los consumidores. Así lo impone la Disposición Adicional 3.ª

Ahora bien, estas obligaciones de la banca no están respaldadas por ninguna sanción, salvo en materia de costas. De ahí que genere dudas su eficacia y el respeto al principio de efectividad que debe regir las normas nacionales que designan los órganos competentes y establecen los procedimientos necesarios para salvaguardar los derechos establecidos por el Derecho de la Unión Europea.

4. El principal efecto del recurso a este procedimiento es que veta el ejercicio de acciones judiciales o extrajudiciales con el mismo objeto. Es decir, los consumidores que recurran a él no podrán acudir a los tribunales para recuperar las cantidades pagadas de más hasta que no haya finalizado este procedimiento. Así lo establece el apartado 6 del artículo 3:

Las partes no podrán ejercitar entre sí ninguna acción judicial o extrajudicial en relación con el objeto de la reclamación previa durante el tiempo en que esta se sustancie. Si se interpusiera demanda con anterioridad a la finalización del procedimiento y con el mismo objeto que la reclamación de este artículo, cuando se tenga constancia, se producirá́ la suspensión del proceso hasta que se resuelva la reclamación previa.

5. En caso de que la entidad de crédito informe al consumidor sobre la cantidad a devolver, existen dos soluciones posibles. La primera es que el deudor hipotecario esté de acuerdo. En esa hipótesis, el banco deberá poner a su disposición la cantidad acordada. El artículo 3.4. establece un plazo máximo de tres meses, que empiezan desde la reclamación (con todo, hay que tener en cuenta el apartado 3.º de la Disposición Adicional 1.ª). Es posible que las partes lleguen a un acuerdo diferente de la restitución de una cantidad. Además del principio de autonomía de la voluntad, la Disposición Adicional 2.ª avala esa solución y obliga al banco a proporcionar una valoración adecuada a su contraparte. Establece algunas salvaguardas para otorgarle eficacia, pero, de nuevo, no fija sanción para el incumplimiento.

En caso de que el consumidor no esté de acuerdo con la propuesta de la entidad de crédito termina el procedimiento extrajudicial. La principal consecuencia es que las partes son libres de instar un procedimiento judicial o extrajudicial en relación con las cantidades a devolver. El apartado 4 del artículo 3 establece otros supuestos en que también termina el procedimiento sin acuerdo: si la entidad de crédito rechaza la reclamación del consumidor o si transcurre el plazo de tres meses del artículo 3.4 sin que la entidad haya informado al consumidor o sin que haya puesto a su disposición la cantidad acordada.

6. El artículo 4 regula las costas procesales. El apartado primero las imputa a la entidad de crédito si el consumidor ha rechazado su oferta y los tribunales fallan a favor del último, en el sentido que condenan a la entidad de crédito a reembolsar una cantidad mayor que la ofrecida. Si la sentencia no es más favorable que la oferta se aplicará el régimen de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), a mi modesto entender, en virtud del artículo 4.3.

La segunda hipótesis es cuando el deudor hipotecario acude directamente a los tribunales sin acudir al mecanismo previsto por el Real Decreto-Ley. Si la entidad de crédito se allana totalmente antes de contestar a la demanda, se considera que no existe mala fe procesal y, por lo tanto, no se le imponen las costas (art. 395.1 LEC). Si el allanamiento es parcial y consigna la cantidad propuesta, sólo se le condenará en costas si la sentencia obliga a devolver una suma superior. Habrá que valorar si estas previsiones sobre costas desincentivan el recurso a los tribunales y, de ese modo, conculcan el principio de efectividad de los derechos creados por la normativa europea al que hemos aludido.

7. Por último, que el Real Decreto-Ley contiene dos referencias tributarias. La primera es el artículo 3.5, que obliga a las entidades de crédito a informar a sus clientes de que las devoluciones pueden generar obligaciones tributarias. Igualmente debe informar a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria. La segunda previsión es la Disposición Final primera. Introduce una Disposición Adicional 45 a la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio.

About Carles Górriz López

Professor Titular de Dret Mercantil. Aficionat al cine, a la literatura i a fer esport.
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