5263. Abans de Pisa.

“La reforma del règim local a Andorra: mutació constitucional o desamortització del segle XXI?”

1.-Introducció.

 

1.1.-Objectiu de la investigació.

1.1.1.- En el present treball, estudiarem la transformació del règim local andorrà, produïda a través de tres rellevants lleis promulgades l’any 2017 i de la jurisprudència constitucional derivada dels recursos d’inconstitucionalitat contra dues d’elles.

1.1.2.- Aquest volum de normes i sentències es produí en un ambient d’intenses i llargues converses, acompanyades de diverses  propostes polítiques sobre l’encaix legal de les Parròquies, que són les peculiars Corporacions Locals que reconeix la Constitució andorrana.

1.1.3.-Seguirem un criteri cronològic, que ens permeti veure on s’expressen els punts de fricció constitucional.

1.2.-Utilitat de la recerca.

1.2.1.-L’interès del present estudi rau, en primer lloc, en l’observació de l’evolució del sistema constitucional andorrà.

1.2.2.- Ara bé, des d’un segon punt de vista, es plantegen dilemes de dilatat abast sobre el concepte d’autonomia territorial, sobre els efectes de la normativa urbanística i sobre l’estatut dels béns de domini públic. En aquest sentit, efectuem una lectura crítica de la legislació examinada i de les decisions del Tribunal constitucional.

1.2.3.- Cal tenir en compte que estem davant un ordenament amb important influència del Dret espanyol i, a més, del Dret francès. Això ens situa davant un banc de proves interessant del Dret Públic (ateses les tradicionals coincidències entre la tradició francesa i el nostre Dret administratiu).

1.3.-Bibliografia bàsica.

1.3.1.-Textos generals.

1.3.1.1.- Les fonts doctrinals per a estudiar la distribució territorial del poder a Andorra són ja força abundants.

1.3.1.2.- Sense ànim exhaustiu, podríem començar citant un text clàssic que, malgrat els anys transcorreguts, és una bona introducció a les arrels històriques i a la vida institucional andorrana. Ens referim al llibret d’Alain DEGAGE i Antoni DURÓ I ARAJOL, amb el títol L’Andorre, a la ja mítica col·lecció Que sais-je?, editat per Presses Universitaires de France al 1998.

 

1.3.1.3.- Un bon complement d’aquesta primera lectura és el llibre Història d’Andorra en onze claus, d’Oliver Vergés Pons (2016). El capítol final tracta, precisament, de l’aprovació de la Constitució i del seu impacte.

 

1.3.2.-El moment de la transició i el naixement del règim constitucional.

1.3.2.1.- El moment de la transició i naixement del règim constitucional ha estat molt ben tractat per Àlvar Valls a La nova constitució d’Andorra (1993).

 

1.3.2.2.- El llibre disposa d’un grapat de fotografies que ja tenen rang històric.

1.3.2.3.- Malgrat el seu origen periodístic, explica el relati viu d’aquells moments i mostra el context dels grans debats que es van produir (i dels moments més tensos).

1.3.3.-Estudis jurídics especialitzats.

1.3.3.1.-L’estudi de Laura Román Martín –El nou estat andorrà. Un estudi jurídic (1999)- ens permet inserir el sistema constitucional andorrà dins dels catàlegs habituals, amb una interesant comparació amb altres microestats europeus.

 

1.3.3.2.- El primer gran manual de Dret constitucional fou, sense dubte, el llibre de Meritxell MATEU i François LUCHAIRE, La Principauté d’Andorre, hier et aujourd’hui (Economica, Paris, 1999). Luchaire fou, precisament, un dels primers magistrats del Tribunal Constitucional andorrà.

 

1.3.3.3.-El Dret públic andorrà ha estat molt ben descrit per Josep M.A.Magán Perales a Andorra, Estat de Dret. El model de govern, dret públic i administració dins l’actual sistema normatiu del Principat d’AndorraPerspectives de futur al primer decenni de la Constitució (2004). Ja des del punt de vista del concret Dret Administratiu, és forçosa la cita del Dret administratiu andorrà, amb diversos autors, coordinat per Pere Pastor Vilanova i publicat l’any 2006[1].

 

2.-El règim local a la Constitució andorrana.

 

2.1.-Introducció.

2.1.1.-La qüestió de la regulació dels comuns ha estat, ja des dels debats constituents, el punt més inflamat de la vida de la Norma fonamental.

2.1.1.1.-Malgrat haver estat qualificada Andorra pels estudiosos como a microestat, observem un delicat tractament de la descentralització.

2.1.1.2.-Així, l’article 1.5 de la Norma suprema recull el que, en aquests anys, ha estat l’aspecte més discutit del desenvolupament constitucional del país dels Pirineus.

2.1.1.3.-Es tracta de la configuració territorial d’Andorra. En concret, disposa l’art. 1.5:

…“Andorra està integrada per les parròquies de Canillo, Encamp, Ordino, La Massana, Andorra la Vella, Sant Julià de Lòria i Escaldes-Engordany”.

 

2.1.2.-La arquitectura institucional del règim local andorrà es concentra en el títol VI, relatiu a l’estructura territorial.

2.1.3.-La unitat territorial inferior de l’Estat andorrà és la Parròquia. L’expressió dels seus interessos, així com la seva representació i administració, correspon als Comuns (arts. 79 1 i 79.2 CPA).

2.2.-Andorra està integrada per parròquies. La doble faç del poder legislatiu.

2.2.1.-L’enumeració constitucional. L’art. 1.5 de la Constitució.

2.2.2.-El Títol VI, relatiu a l’estructura territorial.

2.2.3.-Parròquies i Poder Legislatiu.

2.3.-Els Comuns.

2.3.1.-Definició constitucional.

2.3.1.1.-Els Comuns són Corporacions publiques amb personalitat jurídica i potestat normativa local, sotmesa a la llei.

2.3.1.2.-Els Comuns:

-Expressen els interessos de les parròquies (existeix, per tant, un interès general parroquial reconegut constitucionalment).

-Fixen i duen a terme les seves polítiques públiques en el seu àmbit territorial.

-Gestionen i administren tots els béns de propietat parroquial, siguin de domini públic comunal o de domini privat o patrimonial.

 

2.3.1.3.-Resum i valoració: observi’s la importància que se li atorga a la gestió i administració dels seus béns. És un aspecte que, al llarg del temps, es convertirà en un dels grans cavalls de batalla.

 

2.3.2.-Les competències comunals segons la Constitució.

2.3.2.1.- La determinació de l’àmbit material de les competències de les entitats descentralitzades és sempre una qüestió rellevant i difícil als Estats no unitaris. La Constitució andorrana ha establert el següent esquema. D’entrada, Andorra podria ser un Estat molt generós en la descentralització, ja que no existeix pròpiament un llistat de competències estatals, excepte que la Constitució imposi la reserva material de Llei. Aquesta reserva pot ser de Llei Qualificada –que s’aprova amb un quòrum reforçat- o de Llei ordinària.

 

2.3.2.2.- Aquest esquema ofereix al legislador una enorme capacitat de graduació competencial als diversos sectors. No obstant, l’art. 80.1 de la Norma Suprema va construir un “blindatge suau” amb el següent mecanisme: una Llei Qualificada determinaria les competències dels comuns atribuint alguna possibilitat de decisió autònoma almenys en les següents matèries:

…-Cens de població.

…-Cens electoral. Participació en la gestió del procés i administració electorals que els correspongui segons la llei.

…-Consultes populars.

…-Comerç, indústria i activitats professionals.

…-Delimitació del territori comunal.

…-Béns propis i de domini públic comunal.

…-Recursos naturals.

…-Cadastre.

…-Urbanisme.

…-Vies públiques.

…-Cultura, esports i activitats socials.

…-Serveis públics comunals.

 

2.3.2.3.-Valoració. El calidoscopi per a múltiples ajustaments.

2.3.3.-Les lleis Qualificades relatives als comuns.

3.-La Llei Qualificada de Delimitació de competències dels Comuns i la Llei Qualificada de Transferències.La reforma del 2017.

 

3.1.-Introducció.

3.1.1.-Visió general.

 

3.1.2.-Legislació complementària.

3.1.2.1.-Legislació de col·laboració interadministrativa. La Llei 32/2017, del 20 de desembre, de col·laboració entre l’Administració general i els comuns i entre els comuns.

3.1.2.2.-Una norma peculiar. El reglament de funcionament dels comuns del 1985 i la seva reforma per les ordinacions de 9 de novembre del 2011 i de 4 de setembre del 2014. Els reglaments de funcionament dels diversos comuns.

3.1.2.3.-Els òrgans dels comuns. Règim jurídic i presa d’acords.

3.1.3.-Conclusions.

 

3.2.-La Llei Qualificada de delimitació de competències.

 

3.2.1.-La primera norma promulgada (1993).

 

3.2.1.1.-El títol I: les disposicions generals. La definició institucional de parròquies i comuns.

 

3.2.1.1.1.-Les Parròquies com a Corporacions públiques que integren l’estructura territorial de l’Estat d’Andorra (art. 1). La doble naturalesa: entitats per a la participació en la política nacional i, al mateix temps, regides pel principi d’autogovern (que es fa efectiu a través dels Comuns).

 

3.2.1.1.2.-Els Comuns representen, governen i administren les Parròquies (art. 2). Personalitat jurídica i elecció democràtica [en realitat, la Parròquia és la Corporació  i el Comú és l’òrgan de govern; de fet, la Constitució andorrana sí encaixa amb el parell d’idees Parròquia/Municipi i Comú/ajuntament).

 

3.2.1.1.3.-Els Comuns, el seu estatut jurídico-públic i la posició de les normes que aproven (art. 3).

 

3.2.1.1.3.1.-Llistat de potestats: normativa, executiva i sancionadora, així com financera i tributària (art. 3.1).

3.2.1.1.3.2.-Competències: determinades per la present Llei o bé establertes per delegació (art. 3.2). totes les competències no previstes per aquesta llei o bé delegades corresponen a l’Estat (art. 3.3).

3.2.1.1.3.3.-L’ordenament jurídic estatal s’aplica supletòriament al propi de cadascun dels Comuns (art. 3.4).

3.2.1.2.-Les competències dels comuns (Capítol primer del títol II de la Llei).

 

3.2.1.2.1.-La competència general prevista a l’art. 4.14: origen, interpretació i problemes que es deriven.

3.2.1.2.2.-Els diferents àmbits materials: cens, territori i béns i serveis públics.

3.2.1.2.3.-Reflexió sobre l’extensió competencial en els sectors citats.

3.2.1.3.-Les potestats i mitjans d’exercici de les competències (capítol segon del títol II de la Llei).

 

3.2.1.3.1.-Introducció. Remissió a les previsions constitucionals.

3.2.1.3.2.-Les potestats normativa, executiva i sancionadora. La recent reforma de la legislació de sancions administratives.

3.2.1.3.3.-Les potestats financera i tributària.

3.2.2.-Reformes menors.

 

3.2.3.-La reforma del 2017. La Llei 19/2017, del 20 d’octubre, qualificada de modificació de la LLei qualificada de delimitació de competències dels comuns.

 

3.2.3.1.Exposició de motius.

 

3.2.3.1.1.Justificació de la reforma.

 

.-Es valora positivament el període precedent però, ai las!, apareix la crisi econòmica, el gran papu.

.-L’”acord institucional” del 28 d’abril del 2014 entre el Govern i els set comuns i la seves allargades ombres.

.-El canvi és global, ja que també es modifica substancialment el règim de les transferències.

 

3.2.3.1.2. Les competències dels comuns. En especial, la modificació de les competències urbanístiques i sobre el domini públic.

 

.-La reforma anterior per la Llei qualificada 6/2007, del 22 de març. Dubtes, problemes d’interpretació i adaptació a l’evolució del marc institucional.

 

.-El canvi estrella: urbanisme i domini públic:

 

.-.-La vinculació relativa dels projectes d’interès nacional i dels plans sectorials.

 

.-.-Informe preceptiu, però no vinculant, del Comú per als projectes que, enunciats numerus clausus a la disposició addicional de la Llei, “s’han considerat relacionats de forma més directa i objectiva amb l’interès nacional”.

 

.-.-Informe preceptiu i vinculant del Comú a la resta de projectes. Però, ep, alto les seques!: el vet es podria aixecar per mitjà d’una llei aprovada pel Consell General.

.-.-Es produeix, per tant, un augment efectiu de la capacitat de decisió del Comú en relació a la normativa anterior.

.-El problema de l’obtenció de sòl per als projectes d’interès nacional i per als plans sectorials.

 

  1. Una curiosa mescla de dues qüestions. [Curiosament, el Comú té un àmbit de decisió més gran en urbanisme que en béns comunals, que era una de les seves competències tradicionals, combinada amb l’efectiva titularitat d’aquesta important part del territori andorrà].
  2. Béns obtinguts pel Comú a través del mecanisme de la cessió urbanística. Punt de partida que es desprèn: autèntica cessió de titularitat i, per tant, dret de reversió: “Així mateix, i com a mecanisme de garantia per evitar que el sòl de cessió pugui passar a formar part del patrimoni d’una persona privada, s’estableix que, si es produeix aquesta eventualitat, el Comú gaudirà d’un dret de reversió que li permeti recuperar la titularitat del sòl i, si l’ús del sòl per una tercera persona hagués de continuar, percebre’n una compensació econòmica, calculada a preu de mercat, per tot el temps que duri.”

 

  1. Béns comunals: el Govern l’obtindrà “en les mateixes condicions que el sòl provinent de la cessió urbanística obligatòria i gratuïta”.

 

1.2.2.3.Una referència als parcs d’àmbit parroquial i a les carreteres secundàries.

 

1.2.2.3.1. Introducció. Han estat qüestions territorials molt debatudes.

1.2.2.3.2.Parcs d’àmbit parroquial: admissió de la figura, que conviurà amb els parcs nacionals –que són competència del Govern- i sempre en el marc de la legislació nacional sobre aquesta matèria.

1.2.2.3.3.Carreteres secundàries: atribució al Govern de l’obligació de mantenir-les, en un nombre important, però clarament delimitat, de supòsits.

1.2.3.Precisions pel que fa a la resta de competències.

 

1.2.3.1.Serveis públics comunals.

1.2.3.2.Altres competències.

1.2.3.3. La clàusula residual en relació a l’assumpció, en el futur, de la prestació de serveis que s considerin necessaris per a satisfer les necessitats i els interessos de la comunitat parroquial.

1.3. Actualitzacions en els àmbits financer i tributari.Per exemple, harmonització amb la legislació sobre el Tribunal de Comptes i amb el text refós de la Llei de bases de l’ordenament tributari.

 

2.-Un entramat competencial més precís. La radical alteració de l’escenari en matèria d’urbanisme i de domini públic.

 

2.1.Descripció general dels blocs que s’adverteixen al nou art. 4 de la Llei: població, territori i serveis públics.

 

2.1.1.Població: cens general de població; Cens electoral i llistes electorals; reunions de poble i consultes parroquials.

2.1.2. Territori: revisió de creus de terme i d’emprius comunals i delimitació de terrens comunals amb quarts i particulars; autorització d’establiments comercials; urbanisme i béns públics; parcs naturals; vies de comunicació. La qüestió del manteniment de les carreteres. En especial, competències sobre el seus propis béns i sobre parcs i espais naturals.

 

2.1.3.Prestació de serveis públics, circulació, festes tradicionals, activitats diverses, organització institucional, energia i “l’organització de qualsevol activitat i la prestació d’altres serveis públics que siguin adients per a la satisfacció de les necessitats i els interessos de la comunitat parroquial”.

 

2.2. La transformació central: urbanisme i béns públics.

 

2.2.1.La política urbanística de la parròquia: “la definició de la política urbanística de la parròquia dins del marc de la general de l’Estat, i la gestió, fixació i aplicació dels plans generals i parcials d’urbanització, les condicions d’edificabilitat i habitabilitat, les infraestructures viàries i de serveis, i els equipaments comunals col·lectius.”

 

2.2.2.La vinculació dels projectes d’interès nacional i dels plans sectorials.

 

2.2.2.1.Informe preceptiu, però no vinculant als supòsits previstos a la disposició addicional.

2.2.2.2.Informe preceptiu i vinculant a la resta. Però el el govern pot sotmetre al Consell General un projecte de Llei que l’autoritzi a executar-lo.

2.2.2.3.Valoració del sistema: ampliació de la capacitat de decisió del Comú en relació a la redacció vigent de la LGOTU.

2.2.3.Els terrenys afectats pels projectes d’interès nacional i pels plans sectorials.

 

2.2.3.1.Previsió respecte als terrenys obtinguts via cessió urbanística:” Els comuns cedeixen gratuïtament al Govern els terrenys de cessió obligatòria i gratuïta urbanística que s’hagin de destinar a la realització de projectes d’interès nacional i plans sectorials.”

 

2.2.3.2. Supòsits als quals s’admet el dret de reversió i el dret a la compensació: “Si, per qualsevol motiu, terrenys de titularitat d’un comú o d’un quart que han estat objecte de cessió gratuïta al Govern per executar un projecte d’interès nacional o un pla sectorial hagin de passar a formar part del patrimoni d’una persona privada, física o jurídica, o d’una societat amb participació de capital públic i privat, el comú o el quart que n’eren titulars abans de la cessió tenen dret a la reversió dels terrenys cedits i, en el cas que n’hagi de continuar fent ús aquesta persona o societat, a percebre una compensació econòmica per aquest ús, calculada a preu de mercat.” [Es parla de cessió d’ús].

 

2.2.3.3.Aplicació del mateix sistema als béns comunals [no als patrimonials?]:” Els comuns posen gratuïtament a disposició del Govern l’ús dels béns comunals que siguin necessaris per executar projectes d’interès nacional i plans sectorials que siguin aprovats amb els requisits que estableix l’apartat precedent.” [Aquí sí que es parla de cessió d’ús].

 

2.3. Altres precisions.

 

3.-Actualitzacions en els camps financer i tributari.

*

3.3.-La Llei Qualificada de transferències.

 

3.3.1.-Introducció. La doble font dels ingressos dels comuns.

3.3.2.-La configuració de la transferència a la Llei.

3.3.3.-Conclusions.

4.La perspectiva oberta per la jurisprudència constitucional.

 

4.1.-Introducció.

4.2.-Les sentències relatives als recursos d’inconstitucionalitat contra la Llei 19/2017 Qualificada de delimitació de competències dels comuns i contra la llei qualificada 18 /2017 de transferències als comuns.

4.2.1.La sentència de 14 de març del 2018 sobre la constitucionalitat de la Llei 19/2017 Qualificada de delimitació competències dels comuns.

4.2.1.1.Argumentació jurídica.

4.2.1.1.1. Argumentació jurídica dels consellers generals recurrents.

4.2.1.1.2. Argumentació jurídica del Ministeri Fiscal.

4.2.1.1.3. Argumentació jurídica del síndic general.

4.2.1.2.Fonaments jurídics del Tribunal Constitucional.

4.2.1.2.1. La institució política dels comuns en el marc de la Constitució d’Andorra. La competència del comuns per gestionar i administrar tots els béns de propietat parroquial.

Inicialment, el Tribunal descriu els trets constitucionals dels Comuns. Recorda que no són simples òrgans creats per la Llei, sinó corporacions públiques definides per la Constitució. La Norma suprema ha plasmat expressament “la renovació i l’actualització del secular equilibri i col·laboració dels poders territorials”. Aquesta idea de que tenen el grau de persones jurídiques i no òrgans dins d’una Administració ens serà molt útil posteriorment.

Seguidament, s’examina la competència dels comuns per a gestionar i administrar tots els béns de propietat parroquial, siguin de domini públic comunal o de domini privat o patrimonial (art. 79.2 CPA). S’admet, lògicament, que la llei atorgui un tractament diferenciat als béns comunals i als béns patrimonials[1]. D’altra banda, la competència atribuïda  constitucionalment haurà de concretar-se després en una llei qualificada.

Lògicament, el Tribunal considera que, malgrat la titularitat de la propietat pels comuns, la llei pot preveure i establir “un marc procedimental per tal de fer possible l’existència de vies que permetin a l’Estat l’exercici de la competència pròpia pel que fa a l’ordenació del territori i l’urbanisme”. Aquí apareix una confusió que es reiterarà posteriorment, ja que es mesclen dos plànols diferents. En concret:

-El plànol de la propietat, dels reals sobre les coses.

-El plànol de l’urbanisme i l’ordenació del territori, que delimita la propietat però  no altera immediatament els drets reals i la titularitat de la propietat.

Són nivells distints. El primer es basa en el respecte a les facultats del propietari, que només s’alteren amb la venda forçosa a l’Administració per motius d’utilitat pública o interès social i prèvia indemnització. El segon –l’urbanisme- és l’àmbit del contingut previst per  al dret de propietat, però no implica mai un canvi directe d’amo.Axiò seria monstruós, ja que es consumaria una pèrdua de la propietat sense els tràmits pertinents i sense compensació pel sacrifici.

4.2.1.2.2. La constitucionalitat de la cessió obligatòria i gratuïta al Govern de béns dels comuns.

L’error al qual hem al·ludit a l’epígraf anterior es concreta en l’apartat 2.3 de la sentència, relatiu a ”la constitucionalitat de la cessió obligatòria i gratuïta al Govern de béns dels comuns”. En ell, es parla correctament de que la LGOTU ha instaurat els principis d’obligatorietat [dels plans] i de no indemnització, tal com s’indica al seu art. que 6, que se cita textualment: ““Les limitacions d’aprofitament i d’ús dels terrenys i de les edificacions derivades de l’ordenació del sòl i l’urbanisme de conformitat amb les previsions d’aquesta Llei, no confereixen drets d’indemnització de cap mena.”

En efecte, els plans d’urbanisme i les seves limitacions en l’aprofitament i l’ús no són compensables i és lògic, des del punt de vista legal, que així sigui, ja que no s’alteren titularitats, no es canvia el propietari. És veritat que el pla pot preveure una futura transformació de la titularitat, però això precisarà d’una segona fase on, a través de processos d’expropiació o de  rescabalament, s’asseguri que el propietari queda indemnitzat o bé compensat de forma equitativa.

El que fa el Tribunal, erròniament, és considerar que la primera etapa –l’aprovació del pla sectorial o del projecte d’interès nacional- ja implica la cessió obligatòria i gratuïta dels béns, sense cap pas més. Observi’s que això atorgaria a aquests instruments una força arbitrària i despòtica, ja que decidirien de qui són les coses.

4.2.1.2.3.La constitucionalitat de les modalitats de cessió obligada i gratuïta de béns propietat dels comuns al Govern.

L’equivocació descrita es completa amb altres interrogants i punts foscos. El primer es refereix a una distinció que no apareix a la Llei recorreguda:

“Es tracta, doncs, de dues vies diferents: d’una banda, la cessió obligatòria i gratuïta de l’ús de béns destinats a projectes d’interès nacional i plans nacionals; i, d’altra banda, el possible canvi de titular de la propietat dels béns comunals que la LGOTU ordena amb la cessió obligada i gratuïta al comú d’una part dels béns de particulars (i que ara a través d’un procediment de cessió obligatòria i gratuïta podrien passar dels comuns al Govern també per imperatiu legal).”

Es diu que, en el primer cas, la titularitat del dret de propietat es manté en mans del comú, que cedeix el dret d’ús. E el segon –béns provinents de particulars- la cessió gratuïta (se suposa que d’ús) necessita informe preceptiu, però no vinculant. Això no és cert. El caràcter vinculant o no de l’informe no deriva de l’origen dels béns –seria absurd- sinó de que afectin o no el llistat material previst a la disposició addicional.

Posteriorment, la sentència segueix barrejant els nivells i enreda l’evacuació de l´informe sobre la pla o projecte amb la transmissió de la propietat o de l’ús: “Els procediments relatius a la cessió de béns o a la cessió d’ús de béns preveuen l’emissió d’un informe preceptiu de tots i cadascun dels comuns sobre el pla en el seu conjunt i en els seus detalls”. El problema és que l’informe no és una espècie de procediment d’apreuament, sinó un document per a valorar el projecte des del punt de vista urbanístic, examinant els seus avantatges i desavantatges, l’adequat finançament, l’impacte sòcio-econòmic i ambiental, etc.

Les contradiccions es manifesten després en una sèrie de paràgrafs que analitzarem amb calma i que apareixen ja en fase conclusiva. Per això reproduirem ara els diversos fragments afectats i els comentarem:

-“La interpretació constitucional sobre el caràcter nacional i preeminent de la competència de l’Estat sobre la política territorial i l’urbanisme, així com sobre l’exercici que li correspon al comú en la matèria que es limita a l’àmbit local, el qual és exercit en el marc de les decisions estatals sobre els plans, aboca a l’aplicació de les exigències d’obligatorietat i de gratuïtat de la cessió dels terrenys necessaris per part de tots els titulars de la propietat dels terrenys, siguin públics o privats.”

Respecte al paràgraf transcrit, és evident que la cessió gratuïta de terrenys, almenys pel que fa als particulars, no està admesa per l’art. 27 de la CPA. Recordem que l’art. 27.2 d ela Norma Suprema precisa que “ningú no pot ésser privat dels seus béns o drets, si no és per causa justificada d’interès públic, mitjançant la justa indemnització i d’acord amb el procediment establert per la llei”.

Cal advertir d’un enigma que s’insinua a algunes argumentacions de la resolució. Es tracta de la cessió gratuïta de la titularitat que efectuen els propietaris al comú quan s’executa el pla parcial. Aquestes cessions .per a vialitat i d’una part de l’aprofitament obtingut- tene com a contraprestació una plusvàlua atorgada pel pal pla urbanístic als propietaris. No é suna cessió sense compensació del sacrifici.

 

-“ No hi ha objeccions constitucionals al fet que es produeixi una cessió singular obligada i gratuïta de la propietat privada o pública per raons d’utilitat pública que exigiria indemnització o compensació i tindria els controls jurisdiccionals corresponents. I no hi ha tampoc objecció constitucional a una cessió obligatòria i gratuïta del sòl efectuada per particulars a un poder públic en virtut del mandat de la Llei, sempre que sigui necessari que es produeixi el canvi de titularitat, a no ser que sigui només en concepte d’ús. No hi ha objecció constitucional en la cessió obligatòria i gratuïta de l’ús del sòl necessari per a realització d’un pla general o d’un projecte d’interès nacional motivada pels projectes enumerats en numerus clausus en la disposició addicional de la Llei qualificada.”

En aquest cas, les contradiccions augmenten, ja que –encara que la interpretació és difícil- sembla exigir en la primera frase una indemnització (per tant, no és una cessió “obligada i gratuïta”!). Però, a la segona oració, sembla que ja no cal el rescabalament perquè la cessió és només en concepte d’ús (encara que la pèrdua econòmica pot ser pràcticament igual).

A la tercera fase, en fi, sembla lligar-se la transmissió obligatòria i gratuïta de l’ús amb la presència d’un dels projectes enumerats a la disposició addicional. Però aquesta distinció no apareix a la Llei.

-“ La cessió d’ús del sòl obligatòria i gratuïta és constitucional si es produeix després d’haver pogut expressar el comú el seu consentiment en el marc de l’aprovació d’un pla general que determina la cessió obligada i gratuïta d’uns terrenys del comú i garanteix que segueix sent propietat pública o patrimonial del comú afectat que en cedeix gratuïtament l’ús; però també en l’altre supòsit en què la cessió pugui exigir un canvi de titularitat de la propietat segons els procediments establerts per aquest canvi de titularitat en la propietat de béns públics, de la mateixa manera a com es produeix en el cas de sòl procedent de les expropiacions a particulars, sempre que aquestes no presentin obstacles legals per haver quedat afectat a uns usos determinats diferents als determinats pel pla.”

Respecte al paràgraf transcrit, cal dir que no se sap perquè l’expressió del consentiment ja legitima la transmissió forçosa de l’ús (!?). D’altra banda, a la segona frase sembla introduir la idea de que si fos un canvi de titularitat sí que caldria indemnització, tal como ocorre amb les expropiacions. Però aquest criteri tampoc presenta cap justificació. És evident que una cessió forçosa de l’ús sense limitacions temporals ni d’altra mena és, de facto, una pura i simple confiscació.

 

-“Aquesta Llei 19/2017 no seria constitucional si la competència constitucional dels comuns de gestió i d’administració de “tots els béns de propietat parroquial”, establerta a l’article 79.2, fos contradita per un trasllat de la llei mateixa que comportés la cessió directa de la propietat o de la cessió d’ús obligada i gratuïta, amb caràcter global, directe i immediat, però aquestes cessions que la Llei fa possible necessiten haver estat precisades i definides i no tenen un caràcter global, sinó que han de trobar la seva justificació en el marc d’un pla general o d’un projecte d’interès nacional, els quals tenen les corresponents vies de control i d’execució. Concretament, aquestes vies s’han de traduir, en tot cas, en un acte jurídic d’aprovació del pla amb la participació dels comuns i la presentació d’informes no només de caràcter tècnic, sinó també en la seva qualitat de gestors i administradors de béns de domini públic, que en els actes d’execució administrativa valoren les disposicions de cessió d’ús obligada i gratuïta o de cessió directa de terrenys i, en el seu cas, de canvi de titular de la propietat entre dos subjectes públics, d’acord amb les exigències del dret vigent.”

 

En aquest paràgraf es consuma la confusió que estem examinant. El pla o projecte urbanístic té virtualitat suficient per a forçar la cessió d’ús o el canvi de titular, de manera obligatòria i gratuïta. Es diu que no és una cessió global, però podria ser-ho perfectament amb un, per exemple, pla sectorial d’espais forestals, un pla sectorial de carreteres i un pla sectorial d’instal·lacions d’esquí. Amb aquests tres instruments –algun d’ells ja ha estat aprovat- es poden preveure cessions d’ús indefinides o transmissions de propietat. I tot gratuït.

El que fa la Llei, per tant, és introduir o bé un informe no vinculant que de res serviria o bé ajornar la solució amb una Llei singular de contingut expropiatori, però sense indemnització (podria donar-se la sorpresa de que el Consell entengués que és un procediment autènticament expropiatori i fixés un apreuament, però això ja és elucubrar massa).

La sentència, finalment, afirma alguns punts amb els quals estem d’acord. Així, es diu que una Llei qualificada “no pot desapoderar arbitràriament de la propietat privada als ciutadans, ni de la propietat pública als poders públics, sinó que pot fer-ho a partir de la defensa de la funció social de la propietat en l’àmbit dels drets de la persona i de la defensa de l’interès general en l’àmbit dels poders públics”.  És justament el que defensem però, precisament, la funció social no està renyida amb la compensació del sacrifici.

 

4.2.1.3.Conclusions.

4.2.1.3.1. Una sentència caòtica.

.-Ja hem exposat les diverses contradiccions de la sentència. A nivell operatiu, admet la constitucionalitat de la cessió gratuïta dels béns dels comuns –sense límits temporals ni d’altra mena-. No obstant, volem anotar una altra conclusió rellevant: la resolució, al llarg de tot el seu contingut i especialment als dos paràgrafs finals, es refereix inequívocament a “la propietat dels comuns” i al “marc de la propietat dels poders públics”. Sembla, per tant, que-amb les necessàries modulacions- el concepte de propietat també és aplicable a les titularitats que ostenta l’Administració.

L’anterior comentari ens porta a un aspecte de fons, que cal clarificar immediatament. La doctrina ha discutit si és possible l’expropiació de béns d’una Administració per part d’una altra Administració Pública. En principi, no hi ha objecció i així es fa de vegades a la pràctica (aquest és el cas del Dret espanyol). Ara bé, és cert que la doctrina ha impugnat de vegades aquesta possibilitat. I també la pràctica ho ha fet. Així, el més freqüent és la signatura de convenis interadministratius on es preveuen compensacions que de vegades no tenen un contingut econòmic o patrimonial, sinó que equilibren la pèrdua de terreny –normalment, l’Administració Local- amb avantatges de a l’àmbit de la gestió de serveis públics, amb organismes de col·laboració mútua, amb compromisos en aspectes relacionats, etc.

Dit això, el cert és que la solució és més fàcil en Dret andorrà, que no ha tingut empatx en preveure l’expropiació de béns comunals i, fins i tot, l’expropiació de l’ús. Així, l’art. 105 del Codi de l’Administració, en la seva redacció de 29  de març del 1989, va preveure que els béns comunals estarien “sempre sotmesos al règim jurídic dels béns de domini públic” i va afegir  (en concret, al seu segon paràgraf):

La utilització de béns comunals pot ésser objecte d’expropiació per a ésser afectada a un servei públic. Acabada aquesta afectació la seva utilització retornarà al titular del bé comunal

 

Observi’s que es tracta, justament, de l’expropiació de l’ús De fet, la indemnització per pèrdua de l’ús també està reconeguda pel darrer paràgraf de l’art. 4.6 de la vigent Llei Qualificada de Delimitació de competències:

“Si, per qualsevol motiu, terrenys de titularitat d’un comú o d’un quart que han estat objecte de cessió gratuïta al Govern per executar un projecte d’interès nacional o un pla sectorial hagin de passar a formar part del patrimoni d’una persona privada, física o jurídica, o d’una societat amb participació de capital públic i privat, el comú o el quart que n’eren titulars abans de la cessió tenen dret a la reversió dels terrenys cedits i, en el cas que n’hagi de continuar fent ús aquesta persona o societat, a percebre una compensació econòmica per aquest ús, calculada a preu de mercat.”

Observi’s que quan l’ús és assumit per una persona privada sí existeixen el dret de reversió o el de compensació, però no en el cas de que els béns hagin passat a ser usats per l’Administració de l’Estat. En definitiva, la Llei recorreguda ha forçat un autèntic canvi de paradigma i ha atorgat als Comuns una posició institucional degradada. Tenim dues opcions:

-O bé la propietat dels comuns implica un règim demanial molt diferent del concepte comú de propietat , cosa que en absolut s’extreu de la sentència.

-O bé els Comuns no són autèntiques persones jurídiques autònomes, corporacions públiques que expressen els interessos parroquials.

Malgrat que al començament de l’argumentació jurídica el Tribunal ha recordat, obiter dicta, que els Comuns “no són, doncs, òrgans creats per la llei”, sinó corporacions públiques definides per la Constitució, el cert és que, a l’hora de la veritat, són simples òrgans d’una Administració superior, sense capacitat jurídica per a gestionar els seus propis béns. Es comportarien, en efecte, com a òrgans desconcentrats de l’Administració de l’Estat i podrien expressar el seu parer en el marc del procediment d’aprovació d’instruments urbanístics (com fan molts altres òrgans i administracions). Ara bé, no són subjectes de Dret amb capacitat per a la gestió del seu patrimoni.

 

4.2.1.3.2.Una proposta d’interpretació de la sentència.

4.2.1.3.3.Tot són contradiccions.

4.2.3.Conclusions.

4.3.-Valoració de les resolucions.

5.-Conclusions.

 

 

[1] Actualment,k aquesta divisió es desenvolupa i es clarifica als arts. 76 i ss. del Codi de l’Administració  [Precisar].

Publicat dins de General | Deixa un comentari

Ens situem en 4500

“La reforma del règim local a Andorra: mutació constitucional o desamortització del segle XXI?”

1.-Introducció.

 

1.1.-Objectiu de la investigació.

1.1.1.- En el present treball, estudiarem la transformació del règim local andorrà, produïda a través de tres rellevants lleis promulgades l’any 2017 i de la jurisprudència constitucional derivada dels recursos d’inconstitucionalitat contra dues d’elles.

1.1.2.- Aquest volum de normes i sentències es produí en un ambient d’intenses i llargues converses, acompanyades de diverses  propostes polítiques sobre l’encaix legal de les Parròquies, que són les peculiars Corporacions Locals que reconeix la Constitució andorrana.

1.1.3.-Seguirem un criteri cronològic, que ens permeti veure on s’expressen els punts de fricció constitucional.

1.2.-Utilitat de la recerca.

1.2.1.-L’interès del present estudi rau, en primer lloc, en l’observació de l’evolució del sistema constitucional andorrà.

1.2.2.- Ara bé, des d’un segon punt de vista, es plantegen dilemes de dilatat abast sobre el concepte d’autonomia territorial, sobre els efectes de la normativa urbanística i sobre l’estatut dels béns de domini públic. En aquest sentit, efectuem una lectura crítica de la legislació examinada i de les decisions del Tribunal constitucional.

1.2.3.- Cal tenir en compte que estem davant un ordenament amb important influència del Dret espanyol i, a més, del Dret francès. Això ens situa davant un banc de proves interessant del Dret Públic (ateses les tradicionals coincidències entre la tradició francesa i el nostre Dret administratiu).

1.3.-Bibliografia bàsica.

1.3.1.-Textos generals.

1.3.1.1.- Les fonts doctrinals per a estudiar la distribució territorial del poder a Andorra són ja força abundants.

1.3.1.2.- Sense ànim exhaustiu, podríem començar citant un text clàssic que, malgrat els anys transcorreguts, és una bona introducció a les arrels històriques i a la vida institucional andorrana. Ens referim al llibret d’Alain DEGAGE i Antoni DURÓ I ARAJOL, amb el títol L’Andorre, a la ja mítica col·lecció Que sais-je?, editat per Presses Universitaires de France al 1998.

 

1.3.1.3.- Un bon complement d’aquesta primera lectura és el llibre Història d’Andorra en onze claus, d’Oliver Vergés Pons (2016). El capítol final tracta, precisament, de l’aprovació de la Constitució i del seu impacte.

 

1.3.2.-El moment de la transició i el naixement del règim constitucional.

1.3.2.1.- El moment de la transició i naixement del règim constitucional ha estat molt ben tractat per Àlvar Valls a La nova constitució d’Andorra (1993).

 

1.3.2.2.- El llibre disposa d’un grapat de fotografies que ja tenen rang històric.

1.3.2.3.- Malgrat el seu origen periodístic, explica el relati viu d’aquells moments i mostra el context dels grans debats que es van produir (i dels moments més tensos).

1.3.3.-Estudis jurídics especialitzats.

1.3.3.1.-L’estudi de Laura Román Martín –El nou estat andorrà. Un estudi jurídic (1999)- ens permet inserir el sistema constitucional andorrà dins dels catàlegs habituals, amb una interesant comparació amb altres microestats europeus.

 

1.3.3.2.- El primer gran manual de Dret constitucional fou, sense dubte, el llibre de Meritxell MATEU i François LUCHAIRE, La Principauté d’Andorre, hier et aujourd’hui (Economica, Paris, 1999). Luchaire fou, precisament, un dels primers magistrats del Tribunal Constitucional andorrà.

 

1.3.3.3.-El Dret públic andorrà ha estat molt ben descrit per Josep M.A.Magán Perales a Andorra, Estat de Dret. El model de govern, dret públic i administració dins l’actual sistema normatiu del Principat d’AndorraPerspectives de futur al primer decenni de la Constitució (2004). Ja des del punt de vista del concret Dret Administratiu, és forçosa la cita del Dret administratiu andorrà, amb diversos autors, coordinat per Pere Pastor Vilanova i publicat l’any 2006[1].

 

2.-El règim local a la Constitució andorrana.

 

2.1.-Introducció.

2.1.1.-La qüestió de la regulació dels comuns ha estat, ja des dels debats constituents, el punt més inflamat de la vida de la Norma fonamental.

2.1.1.1.-Malgrat haver estat qualificada Andorra pels estudiosos como a microestat, observem un delicat tractament de la descentralització.

2.1.1.2.-Així, l’article 1.5 de la Norma suprema recull el que, en aquests anys, ha estat l’aspecte més discutit del desenvolupament constitucional del país dels Pirineus.

2.1.1.3.-Es tracta de la configuració territorial d’Andorra. En concret, disposa l’art. 1.5:

…“Andorra està integrada per les parròquies de Canillo, Encamp, Ordino, La Massana, Andorra la Vella, Sant Julià de Lòria i Escaldes-Engordany”.

 

2.1.2.-La arquitectura institucional del règim local andorrà es concentra en el títol VI, relatiu a l’estructura territorial.

2.1.3.-La unitat territorial inferior de l’Estat andorrà és la Parròquia. L’expressió dels seus interessos, així com la seva representació i administració, correspon als Comuns (arts. 79 1 i 79.2 CPA).

2.2.-Andorra està integrada per parròquies. La doble faç del poder legislatiu.

2.2.1.-L’enumeració constitucional. L’art. 1.5 de la Constitució.

2.2.2.-El Títol VI, relatiu a l’estructura territorial.

2.2.3.-Parròquies i Poder Legislatiu.

2.3.-Els Comuns.

2.3.1.-Definició constitucional.

2.3.1.1.-Els Comuns són Corporacions publiques amb personalitat jurídica i potestat normativa local, sotmesa a la llei.

2.3.1.2.-Els Comuns:

-Expressen els interessos de les parròquies (existeix, per tant, un interès general parroquial reconegut constitucionalment).

-Fixen i duen a terme les seves polítiques públiques en el seu àmbit territorial.

-Gestionen i administren tots els béns de propietat parroquial, siguin de domini públic comunal o de domini privat o patrimonial.

 

2.3.1.3.-Resum i valoració: observi’s la importància que se li atorga a la gestió i administració dels seus béns. És un aspecte que, al llarg del temps, es convertirà en un dels grans cavalls de batalla.

 

2.3.2.-Les competències comunals segons la Constitució.

2.3.2.1.- La determinació de l’àmbit material de les competències de les entitats descentralitzades és sempre una qüestió rellevant i difícil als Estats no unitaris. La Constitució andorrana ha establert el següent esquema. D’entrada, Andorra podria ser un Estat molt generós en la descentralització, ja que no existeix pròpiament un llistat de competències estatals, excepte que la Constitució imposi la reserva material de Llei. Aquesta reserva pot ser de Llei Qualificada –que s’aprova amb un quòrum reforçat- o de Llei ordinària.

 

2.3.2.2.- Aquest esquema ofereix al legislador una enorme capacitat de graduació competencial als diversos sectors. No obstant, l’art. 80.1 de la Norma Suprema va construir un “blindatge suau” amb el següent mecanisme: una Llei Qualificada determinaria les competències dels comuns atribuint alguna possibilitat de decisió autònoma almenys en les següents matèries:

…-Cens de població.

…-Cens electoral. Participació en la gestió del procés i administració electorals que els correspongui segons la llei.

…-Consultes populars.

…-Comerç, indústria i activitats professionals.

…-Delimitació del territori comunal.

…-Béns propis i de domini públic comunal.

…-Recursos naturals.

…-Cadastre.

…-Urbanisme.

…-Vies públiques.

…-Cultura, esports i activitats socials.

…-Serveis públics comunals.

 

2.3.2.3.-Valoració. El calidoscopi per a múltiples ajustaments.

2.3.3.-Les lleis Qualificades relatives als comuns.

3.-La Llei Qualificada de Delimitació de competències dels Comuns i la Llei Qualificada de Transferències.La reforma del 2017.

 

3.1.-Introducció.

3.1.1.-Visió general.

 

3.1.2.-Legislació complementària.

3.1.2.1.-Legislació de col·laboració interadministrativa. La Llei 32/2017, del 20 de desembre, de col·laboració entre l’Administració general i els comuns i entre els comuns.

3.1.2.2.-Una norma peculiar. El reglament de funcionament dels comuns del 1985 i la seva reforma per les ordinacions de 9 de novembre del 2011 i de 4 de setembre del 2014. Els reglaments de funcionament dels diversos comuns.

3.1.2.3.-Els òrgans dels comuns. Règim jurídic i presa d’acords.

3.1.3.-Conclusions.

 

3.2.-La Llei Qualificada de delimitació de competències.

 

3.2.1.-La primera norma promulgada (1993).

 

3.2.1.1.-El títol I: les disposicions generals. La definició institucional de parròquies i comuns.

 

3.2.1.1.1.-Les Parròquies com a Corporacions públiques que integren l’estructura territorial de l’Estat d’Andorra (art. 1). La doble naturalesa: entitats per a la participació en la política nacional i, al mateix temps, regides pel principi d’autogovern (que es fa efectiu a través dels Comuns).

 

3.2.1.1.2.-Els Comuns representen, governen i administren les Parròquies (art. 2). Personalitat jurídica i elecció democràtica [en realitat, la Parròquia és la Corporació  i el Comú és l’òrgan de govern; de fet, la Constitució andorrana sí encaixa amb el parell d’idees Parròquia/Municipi i Comú/ajuntament).

 

3.2.1.1.3.-Els Comuns, el seu estatut jurídico-públic i la posició de les normes que aproven (art. 3).

 

3.2.1.1.3.1.-Llistat de potestats: normativa, executiva i sancionadora, així com financera i tributària (art. 3.1).

3.2.1.1.3.2.-Competències: determinades per la present Llei o bé establertes per delegació (art. 3.2). totes les competències no previstes per aquesta llei o bé delegades corresponen a l’Estat (art. 3.3).

3.2.1.1.3.3.-L’ordenament jurídic estatal s’aplica supletòriament al propi de cadascun dels Comuns (art. 3.4).

3.2.1.2.-Les competències dels comuns (Capítol primer del títol II de la Llei).

 

3.2.1.2.1.-La competència general prevista a l’art. 4.14: origen, interpretació i problemes que es deriven.

3.2.1.2.2.-Els diferents àmbits materials: cens, territori i béns i serveis públics.

3.2.1.2.3.-Reflexió sobre l’extensió competencial en els sectors citats.

3.2.1.3.-Les potestats i mitjans d’exercici de les competències (capítol segon del títol II de la Llei).

 

3.2.1.3.1.-Introducció. Remissió a les previsions constitucionals.

3.2.1.3.2.-Les potestats normativa, executiva i sancionadora. La recent reforma de la legislació de sancions administratives.

3.2.1.3.3.-Les potestats financera i tributària.

3.2.2.-Reformes menors.

 

3.2.3.-La reforma del 2017. La Llei 19/2017, del 20 d’octubre, qualificada de modificació de la LLei qualificada de delimitació de competències dels comuns.

 

3.2.3.1.Exposició de motius.

 

3.2.3.1.1.Justificació de la reforma.

 

.-Es valora positivament el període precedent però, ai las!, apareix la crisi econòmica, el gran papu.

.-L’”acord institucional” del 28 d’abril del 2014 entre el Govern i els set comuns i la seves allargades ombres.

.-El canvi és global, ja que també es modifica substancialment el règim de les transferències.

 

3.2.3.1.2. Les competències dels comuns. En especial, la modificació de les competències urbanístiques i sobre el domini públic.

 

.-La reforma anterior per la Llei qualificada 6/2007, del 22 de març. Dubtes, problemes d’interpretació i adaptació a l’evolució del marc institucional.

 

.-El canvi estrella: urbanisme i domini públic:

 

.-.-La vinculació relativa dels projectes d’interès nacional i dels plans sectorials.

 

.-.-Informe preceptiu, però no vinculant, del Comú per als projectes que, enunciats numerus clausus a la disposició addicional de la Llei, “s’han considerat relacionats de forma més directa i objectiva amb l’interès nacional”.

 

.-.-Informe preceptiu i vinculant del Comú a la resta de projectes. Però, ep, alto les seques!: el vet es podria aixecar per mitjà d’una llei aprovada pel Consell General.

.-.-Es produeix, per tant, un augment efectiu de la capacitat de decisió del Comú en relació a la normativa anterior.

.-El problema de l’obtenció de sòl per als projectes d’interès nacional i per als plans sectorials.

 

  1. Una curiosa mescla de dues qüestions. [Curiosament, el Comú té un àmbit de decisió més gran en urbanisme que en béns comunals, que era una de les seves competències tradicionals, combinada amb l’efectiva titularitat d’aquesta important part del territori andorrà].
  2. Béns obtinguts pel Comú a través del mecanisme de la cessió urbanística. Punt de partida que es desprèn: autèntica cessió de titularitat i, per tant, dret de reversió: “Així mateix, i com a mecanisme de garantia per evitar que el sòl de cessió pugui passar a formar part del patrimoni d’una persona privada, s’estableix que, si es produeix aquesta eventualitat, el Comú gaudirà d’un dret de reversió que li permeti recuperar la titularitat del sòl i, si l’ús del sòl per una tercera persona hagués de continuar, percebre’n una compensació econòmica, calculada a preu de mercat, per tot el temps que duri.”

 

  1. Béns comunals: el Govern l’obtindrà “en les mateixes condicions que el sòl provinent de la cessió urbanística obligatòria i gratuïta”.

 

1.2.2.3.Una referència als parcs d’àmbit parroquial i a les carreteres secundàries.

 

1.2.2.3.1. Introducció. Han estat qüestions territorials molt debatudes.

1.2.2.3.2.Parcs d’àmbit parroquial: admissió de la figura, que conviurà amb els parcs nacionals –que són competència del Govern- i sempre en el marc de la legislació nacional sobre aquesta matèria.

1.2.2.3.3.Carreteres secundàries: atribució al Govern de l’obligació de mantenir-les, en un nombre important, però clarament delimitat, de supòsits.

1.2.3.Precisions pel que fa a la resta de competències.

 

1.2.3.1.Serveis públics comunals.

1.2.3.2.Altres competències.

1.2.3.3. La clàusula residual en relació a l’assumpció, en el futur, de la prestació de serveis que s considerin necessaris per a satisfer les necessitats i els interessos de la comunitat parroquial.

1.3. Actualitzacions en els àmbits financer i tributari.Per exemple, harmonització amb la legislació sobre el Tribunal de Comptes i amb el text refós de la Llei de bases de l’ordenament tributari.

 

2.-Un entramat competencial més precís. La radical alteració de l’escenari en matèria d’urbanisme i de domini públic.

 

2.1.Descripció general dels blocs que s’adverteixen al nou art. 4 de la Llei: població, territori i serveis públics.

 

2.1.1.Població: cens general de població; Cens electoral i llistes electorals; reunions de poble i consultes parroquials.

2.1.2. Territori: revisió de creus de terme i d’emprius comunals i delimitació de terrens comunals amb quarts i particulars; autorització d’establiments comercials; urbanisme i béns públics; parcs naturals; vies de comunicació. La qüestió del manteniment de les carreteres. En especial, competències sobre el seus propis béns i sobre parcs i espais naturals.

 

2.1.3.Prestació de serveis públics, circulació, festes tradicionals, activitats diverses, organització institucional, energia i “l’organització de qualsevol activitat i la prestació d’altres serveis públics que siguin adients per a la satisfacció de les necessitats i els interessos de la comunitat parroquial”.

 

2.2. La transformació central: urbanisme i béns públics.

 

2.2.1.La política urbanística de la parròquia: “la definició de la política urbanística de la parròquia dins del marc de la general de l’Estat, i la gestió, fixació i aplicació dels plans generals i parcials d’urbanització, les condicions d’edificabilitat i habitabilitat, les infraestructures viàries i de serveis, i els equipaments comunals col·lectius.”

 

2.2.2.La vinculació dels projectes d’interès nacional i dels plans sectorials.

 

2.2.2.1.Informe preceptiu, però no vinculant als supòsits previstos a la disposició addicional.

2.2.2.2.Informe preceptiu i vinculant a la resta. Però el el govern pot sotmetre al Consell General un projecte de Llei que l’autoritzi a executar-lo.

2.2.2.3.Valoració del sistema: ampliació de la capacitat de decisió del Comú en relació a la redacció vigent de la LGOTU.

2.2.3.Els terrenys afectats pels projectes d’interès nacional i pels plans sectorials.

 

2.2.3.1.Previsió respecte als terrenys obtinguts via cessió urbanística:” Els comuns cedeixen gratuïtament al Govern els terrenys de cessió obligatòria i gratuïta urbanística que s’hagin de destinar a la realització de projectes d’interès nacional i plans sectorials.”

 

2.2.3.2. Supòsits als quals s’admet el dret de reversió i el dret a la compensació: “Si, per qualsevol motiu, terrenys de titularitat d’un comú o d’un quart que han estat objecte de cessió gratuïta al Govern per executar un projecte d’interès nacional o un pla sectorial hagin de passar a formar part del patrimoni d’una persona privada, física o jurídica, o d’una societat amb participació de capital públic i privat, el comú o el quart que n’eren titulars abans de la cessió tenen dret a la reversió dels terrenys cedits i, en el cas que n’hagi de continuar fent ús aquesta persona o societat, a percebre una compensació econòmica per aquest ús, calculada a preu de mercat.” [Es parla de cessió d’ús].

 

2.2.3.3.Aplicació del mateix sistema als béns comunals [no als patrimonials?]:” Els comuns posen gratuïtament a disposició del Govern l’ús dels béns comunals que siguin necessaris per executar projectes d’interès nacional i plans sectorials que siguin aprovats amb els requisits que estableix l’apartat precedent.” [Aquí sí que es parla de cessió d’ús].

 

2.3. Altres precisions.

 

3.-Actualitzacions en els camps financer i tributari.

*

3.3.-La Llei Qualificada de transferències.

 

3.3.1.-Introducció. La doble font dels ingressos dels comuns.

3.3.2.-La configuració de la transferència a la Llei.

3.3.3.-Conclusions.

4.La perspectiva oberta per la jurisprudència constitucional.

 

4.1.-Introducció.

4.2.-Les sentències relatives als recursos d’inconstitucionalitat contra la Llei 19/2017 Qualificada de delimitació de competències dels comuns i contra la llei qualificada 18 /2017 de transferències als comuns.

4.2.1.La sentència de 14 de març del 2018 sobre la constitucionalitat de la Llei 19/2017 Qualificada de delimitació competències dels comuns.

4.2.1.1.Argumentació jurídica.

4.2.1.1.1. Argumentació jurídica dels consellers generals recurrents.

4.2.1.1.2. Argumentació jurídica del Ministeri Fiscal.

4.2.1.1.3. Argumentació jurídica del síndic general.

4.2.1.2.Fonaments jurídics del Tribunal Constitucional.

4.2.1.2.1. La institució política dels comuns en el marc de la Constitució d’Andorra. La competència del comuns per gestionar i administrar tots els béns de propietat parroquial.

Inicialment, el Tribunal descriu els trets constitucionals dels Comuns. Recorda que no són simples òrgans creats per la Llei, sinó corporacions públiques definides per la Constitució. La Norma suprema ha plasmat expressament “la renovació i l’actualització del secular equilibri i col·laboració dels poders territorials”. Aquesta idea de que tenen el grau de persones jurídiques i no òrgans dins d’una Administració ens serà molt útil posteriorment.

Seguidament, s’examina la competència dels comuns per a gestionar i administrar tots els béns de propietat parroquial, siguin de domini públic comunal o de domini privat o patrimonial (art. 79.2 CPA). S’admet, lògicament, que la llei atorgui un tractament diferenciat als béns comunals i als béns patrimonials[1]. D’altra banda, la competència atribuïda  constitucionalment haurà de concretar-se després en una llei qualificada.

Lògicament, el Tribunal considera que, malgrat la titularitat de la propietat pels comuns, la llei pot preveure i establir “un marc procedimental per tal de fer possible l’existència de vies que permetin a l’Estat l’exercici de la competència pròpia pel que fa a l’ordenació del territori i l’urbanisme”. Aquí apareix una confusió que es reiterarà posteriorment, ja que es mesclen dos plànols diferents. En concret:

-El plànol de la propietat, dels reals sobre les coses.

-El plànol de l’urbanisme i l’ordenació del territori, que delimita la propietat però  no altera immediatament els drets reals i la titularitat de la propietat.

Són nivells distints. El primer es basa en el respecte a les facultats del propietari, que només s’alteren amb la venda forçosa a l’Administració per motius d’utilitat pública o interès social i prèvia indemnització. El segon –l’urbanisme- és l’àmbit del contingut previst per  al dret de propietat, però no implica mai un canvi directe d’amo.Axiò seria monstruós, ja que es consumaria una pèrdua de la propietat sense els tràmits pertinents i sense compensació pel sacrifici.

4.2.1.2.2. La constitucionalitat de la cessió obligatòria i gratuïta al Govern de béns dels comuns.

L’error al qual hem al·ludit a l’epígraf anterior es concreta en l’apartat 2.3 de la sentència, relatiu a ”la constitucionalitat de la cessió obligatòria i gratuïta al Govern de béns dels comuns”. En ell, es parla correctament de que la LGOTU ha instaurat els principis d’obligatorietat [dels plans] i de no indemnització, tal com s’indica al seu art. que 6, que se cita textualment: ““Les limitacions d’aprofitament i d’ús dels terrenys i de les edificacions derivades de l’ordenació del sòl i l’urbanisme de conformitat amb les previsions d’aquesta Llei, no confereixen drets d’indemnització de cap mena.”

En efecte, els plans d’urbanisme i les seves limitacions en l’aprofitament i l’ús no són compensables i és lògic, des del punt de vista legal, que així sigui, ja que no s’alteren titularitats, no es canvia el propietari. És veritat que el pla pot preveure una futura transformació de la titularitat, però això precisarà d’una segona fase on, a través de processos d’expropiació o de  rescabalament, s’asseguri que el propietari queda indemnitzat o bé compensat de forma equitativa.

El que fa el Tribunal, erròniament, és considerar que la primera etapa –l’aprovació del pla sectorial o del projecte d’interès nacional- ja implica la cessió obligatòria i gratuïta dels béns, sense cap pas més. Observi’s que això atorgaria a aquests instruments una força arbitrària i despòtica, ja que decidirien de qui són les coses.

4.2.1.2.3.La constitucionalitat de les modalitats de cessió obligada i gratuïta de béns propietat dels comuns al Govern.

L’equivocació descrita es completa amb altres interrogants i punts foscos. El primer es refereix a una distinció que no apareix a la Llei recorreguda:

“Es tracta, doncs, de dues vies diferents: d’una banda, la cessió obligatòria i gratuïta de l’ús de béns destinats a projectes d’interès nacional i plans nacionals; i, d’altra banda, el possible canvi de titular de la propietat dels béns comunals que la LGOTU ordena amb la cessió obligada i gratuïta al comú d’una part dels béns de particulars (i que ara a través d’un procediment de cessió obligatòria i gratuïta podrien passar dels comuns al Govern també per imperatiu legal).”

Es diu que, en el primer cas, la titularitat del dret de propietat es manté en mans del comú, que cedeix el dret d’ús. E el segon –béns provinents de particulars- la cessió gratuïta (se suposa que d’ús) necessita informe preceptiu, però no vinculant. Això no és cert. El caràcter vinculant o no de l’informe no deriva de l’origen dels béns –seria absurd- sinó de que afectin o no el llistat material previst a la disposició addicional.

Posteriorment, la sentència segueix barrejant els nivells i enreda l’evacuació de l´informe sobre la pla o projecte amb la transmissió de la propietat o de l’ús: “Els procediments relatius a la cessió de béns o a la cessió d’ús de béns preveuen l’emissió d’un informe preceptiu de tots i cadascun dels comuns sobre el pla en el seu conjunt i en els seus detalls”. El problema és que l’informe no és una espècie de procediment d’apreuament, sinó un document per a valorar el projecte des del punt de vista urbanístic, examinant els seus avantatges i desavantatges, l’adequat finançament, l’impacte sòcio-econòmic i ambiental, etc.

Les contradiccions es manifesten després en una sèrie de paràgrafs que analitzarem amb calma i que apareixen ja en fase conclusiva. Per això reproduirem ara els diversos fragments afectats i els comentarem:

-“La interpretació constitucional sobre el caràcter nacional i preeminent de la competència de l’Estat sobre la política territorial i l’urbanisme, així com sobre l’exercici que li correspon al comú en la matèria que es limita a l’àmbit local, el qual és exercit en el marc de les decisions estatals sobre els plans, aboca a l’aplicació de les exigències d’obligatorietat i de gratuïtat de la cessió dels terrenys necessaris per part de tots els titulars de la propietat dels terrenys, siguin públics o privats.”

Respecte al paràgraf transcrit, és evident que la cessió gratuïta de terrenys, almenys pel que fa als particulars, no està admesa per l’art. 27 de la CPA. Recordem que l’art. 27.2 d ela Norma Suprema precisa que “ningú no pot ésser privat dels seus béns o drets, si no és per causa justificada d’interès públic, mitjançant la justa indemnització i d’acord amb el procediment establert per la llei”.

Cal advertir d’un enigma que s’insinua a algunes argumentacions de la resolució. Es tracta de la cessió gratuïta de la titularitat que efectuen els propietaris al comú quan s’executa el pla parcial. Aquestes cessions .per a vialitat i d’una part de l’aprofitament obtingut- tene com a contraprestació una plusvàlua atorgada pel pal pla urbanístic als propietaris. No é suna cessió sense compensació del sacrifici.

 

-“ No hi ha objeccions constitucionals al fet que es produeixi una cessió singular obligada i gratuïta de la propietat privada o pública per raons d’utilitat pública que exigiria indemnització o compensació i tindria els controls jurisdiccionals corresponents. I no hi ha tampoc objecció constitucional a una cessió obligatòria i gratuïta del sòl efectuada per particulars a un poder públic en virtut del mandat de la Llei, sempre que sigui necessari que es produeixi el canvi de titularitat, a no ser que sigui només en concepte d’ús. No hi ha objecció constitucional en la cessió obligatòria i gratuïta de l’ús del sòl necessari per a realització d’un pla general o d’un projecte d’interès nacional motivada pels projectes enumerats en numerus clausus en la disposició addicional de la Llei qualificada.”

En aquest cas, les contradiccions augmenten, ja que –encara que la interpretació és difícil- sembla exigir en la primera frase una indemnització (per tant, no és una cessió “obligada i gratuïta”!). Però, a la segona oració, sembla que ja no cal el rescabalament perquè la cessió és només en concepte d’ús (encara que la pèrdua econòmica pot ser pràcticament igual).

A la tercera fase, en fi, sembla lligar-se la transmissió obligatòria i gratuïta de l’ús amb la presència d’un dels projectes enumerats a la disposició addicional. Però aquesta distinció no apareix a la Llei.

-“ La cessió d’ús del sòl obligatòria i gratuïta és constitucional si es produeix després d’haver pogut expressar el comú el seu consentiment en el marc de l’aprovació d’un pla general que determina la cessió obligada i gratuïta d’uns terrenys del comú i garanteix que segueix sent propietat pública o patrimonial del comú afectat que en cedeix gratuïtament l’ús; però també en l’altre supòsit en què la cessió pugui exigir un canvi de titularitat de la propietat segons els procediments establerts per aquest canvi de titularitat en la propietat de béns públics, de la mateixa manera a com es produeix en el cas de sòl procedent de les expropiacions a particulars, sempre que aquestes no presentin obstacles legals per haver quedat afectat a uns usos determinats diferents als determinats pel pla.”

Respecte al paràgraf transcrit, cal dir que no se sap perquè l’expressió del consentiment ja legitima la transmissió forçosa de l’ús (!?). D’altra banda, a la segona frase sembla introduir la idea de que si fos un canvi de titularitat sí que caldria indemnització, tal como ocorre amb les expropiacions. Però aquest criteri tampoc presenta cap justificació. És evident que una cessió forçosa de l’ús sense limitacions temporals ni d’altra mena és, de facto, una pura i simple confiscació.

 

-“Aquesta Llei 19/2017 no seria constitucional si la competència constitucional dels comuns de gestió i d’administració de “tots els béns de propietat parroquial”, establerta a l’article 79.2, fos contradita per un trasllat de la llei mateixa que comportés la cessió directa de la propietat o de la cessió d’ús obligada i gratuïta, amb caràcter global, directe i immediat, però aquestes cessions que la Llei fa possible necessiten haver estat precisades i definides i no tenen un caràcter global, sinó que han de trobar la seva justificació en el marc d’un pla general o d’un projecte d’interès nacional, els quals tenen les corresponents vies de control i d’execució. Concretament, aquestes vies s’han de traduir, en tot cas, en un acte jurídic d’aprovació del pla amb la participació dels comuns i la presentació d’informes no només de caràcter tècnic, sinó també en la seva qualitat de gestors i administradors de béns de domini públic, que en els actes d’execució administrativa valoren les disposicions de cessió d’ús obligada i gratuïta o de cessió directa de terrenys i, en el seu cas, de canvi de titular de la propietat entre dos subjectes públics, d’acord amb les exigències del dret vigent.”

En aquest paràgraf es consuma la confusió que estem examinant. El pla o projecte urbanístic té virtualitat suficient per a forçar la cessió d’ús o el canvi de titular, de manera obligatòria i gratuïta. Es diu que no és una cessió global, però podria ser-ho perfectament amb un, per exemple, pla sectorial d’espais forestals, un pla sectorial de carreteres i un pla sectorial d’instal·lacions d’esquí. Amb aquests tres instruments –algun d’ells ja ha estat aprovat- es poden preveure cessions d’ús indefinides o transmissions de propietat. I tot gratuït.

El que fa la Llei, per tant, és introduir o bé un informe no vinculant que de res serviria o bé ajornar la solució amb una Llei singular de contingut expropiatori, però sense indemnització (podria donar-se la sorpresa de que el Consell entengués que és un procediment autènticament expropiatori i fixés un apreuament, però això ja és elucubrar massa).

La sentència AQUÍ

.

 

 

 

“”

 

4.2.1.3.Conclusions.

4.2.1.3.1. Una sentència caòtica.

4.2.1.3.2.Una proposta d’interpretació de la sentència.

4.2.1.3.3.Tot són contradiccions.

4.2.3.Conclusions.

4.3.-Valoració de les resolucions.

5.-Conclusions.

 

 

[1] Actualment,k aquesta divisió es desenvolupa i es clarifica als arts. 76 i ss. del Codi de l’Administració  [Precisar].

Publicat dins de General | Deixa un comentari

yA situados en 4164 pp.

“La reforma del règim local a Andorra: mutació constitucional o desamortització del segle XXI?”

1.-Introducció.

 

1.1.-Objectiu de la investigació.

1.1.1.- En el present treball, estudiarem la transformació del règim local andorrà, produïda a través de tres rellevants lleis promulgades l’any 2017 i de la jurisprudència constitucional derivada dels recursos d’inconstitucionalitat contra dues d’elles.

1.1.2.- Aquest volum de normes i sentències es produí en un ambient d’intenses i llargues converses, acompanyades de diverses  propostes polítiques sobre l’encaix legal de les Parròquies, que són les peculiars Corporacions Locals que reconeix la Constitució andorrana.

1.1.3.-Seguirem un criteri cronològic, que ens permeti veure on s’expressen els punts de fricció constitucional.

1.2.-Utilitat de la recerca.

1.2.1.-L’interès del present estudi rau, en primer lloc, en l’observació de l’evolució del sistema constitucional andorrà.

1.2.2.- Ara bé, des d’un segon punt de vista, es plantegen dilemes de dilatat abast sobre el concepte d’autonomia territorial, sobre els efectes de la normativa urbanística i sobre l’estatut dels béns de domini públic. En aquest sentit, efectuem una lectura crítica de la legislació examinada i de les decisions del Tribunal constitucional.

1.2.3.- Cal tenir en compte que estem davant un ordenament amb important influència del Dret espanyol i, a més, del Dret francès. Això ens situa davant un banc de proves interessant del Dret Públic (ateses les tradicionals coincidències entre la tradició francesa i el nostre Dret administratiu).

1.3.-Bibliografia bàsica.

1.3.1.-Textos generals.

1.3.1.1.- Les fonts doctrinals per a estudiar la distribució territorial del poder a Andorra són ja força abundants.

1.3.1.2.- Sense ànim exhaustiu, podríem començar citant un text clàssic que, malgrat els anys transcorreguts, és una bona introducció a les arrels històriques i a la vida institucional andorrana. Ens referim al llibret d’Alain DEGAGE i Antoni DURÓ I ARAJOL, amb el títol L’Andorre, a la ja mítica col·lecció Que sais-je?, editat per Presses Universitaires de France al 1998.

 

1.3.1.3.- Un bon complement d’aquesta primera lectura és el llibre Història d’Andorra en onze claus, d’Oliver Vergés Pons (2016). El capítol final tracta, precisament, de l’aprovació de la Constitució i del seu impacte.

 

1.3.2.-El moment de la transició i el naixement del règim constitucional.

1.3.2.1.- El moment de la transició i naixement del règim constitucional ha estat molt ben tractat per Àlvar Valls a La nova constitució d’Andorra (1993).

 

1.3.2.2.- El llibre disposa d’un grapat de fotografies que ja tenen rang històric.

1.3.2.3.- Malgrat el seu origen periodístic, explica el relati viu d’aquells moments i mostra el context dels grans debats que es van produir (i dels moments més tensos).

1.3.3.-Estudis jurídics especialitzats.

1.3.3.1.-L’estudi de Laura Román Martín –El nou estat andorrà. Un estudi jurídic (1999)- ens permet inserir el sistema constitucional andorrà dins dels catàlegs habituals, amb una interesant comparació amb altres microestats europeus.

 

1.3.3.2.- El primer gran manual de Dret constitucional fou, sense dubte, el llibre de Meritxell MATEU i François LUCHAIRE, La Principauté d’Andorre, hier et aujourd’hui (Economica, Paris, 1999). Luchaire fou, precisament, un dels primers magistrats del Tribunal Constitucional andorrà.

 

1.3.3.3.-El Dret públic andorrà ha estat molt ben descrit per Josep M.A.Magán Perales a Andorra, Estat de Dret. El model de govern, dret públic i administració dins l’actual sistema normatiu del Principat d’AndorraPerspectives de futur al primer decenni de la Constitució (2004). Ja des del punt de vista del concret Dret Administratiu, és forçosa la cita del Dret administratiu andorrà, amb diversos autors, coordinat per Pere Pastor Vilanova i publicat l’any 2006[1].

 

2.-El règim local a la Constitució andorrana.

 

2.1.-Introducció.

2.1.1.-La qüestió de la regulació dels comuns ha estat, ja des dels debats constituents, el punt més inflamat de la vida de la Norma fonamental.

2.1.1.1.-Malgrat haver estat qualificada Andorra pels estudiosos como a microestat, observem un delicat tractament de la descentralització.

2.1.1.2.-Així, l’article 1.5 de la Norma suprema recull el que, en aquests anys, ha estat l’aspecte més discutit del desenvolupament constitucional del país dels Pirineus.

2.1.1.3.-Es tracta de la configuració territorial d’Andorra. En concret, disposa l’art. 1.5:

…“Andorra està integrada per les parròquies de Canillo, Encamp, Ordino, La Massana, Andorra la Vella, Sant Julià de Lòria i Escaldes-Engordany”.

 

2.1.2.-La arquitectura institucional del règim local andorrà es concentra en el títol VI, relatiu a l’estructura territorial.

2.1.3.-La unitat territorial inferior de l’Estat andorrà és la Parròquia. L’expressió dels seus interessos, així com la seva representació i administració, correspon als Comuns (arts. 79 1 i 79.2 CPA).

2.2.-Andorra està integrada per parròquies. La doble faç del poder legislatiu.

2.2.1.-L’enumeració constitucional. L’art. 1.5 de la Constitució.

2.2.2.-El Títol VI, relatiu a l’estructura territorial.

2.2.3.-Parròquies i Poder Legislatiu.

2.3.-Els Comuns.

2.3.1.-Definició constitucional.

2.3.1.1.-Els Comuns són Corporacions publiques amb personalitat jurídica i potestat normativa local, sotmesa a la llei.

2.3.1.2.-Els Comuns:

-Expressen els interessos de les parròquies (existeix, per tant, un interès general parroquial reconegut constitucionalment).

-Fixen i duen a terme les seves polítiques públiques en el seu àmbit territorial.

-Gestionen i administren tots els béns de propietat parroquial, siguin de domini públic comunal o de domini privat o patrimonial.

 

2.3.1.3.-Resum i valoració: observi’s la importància que se li atorga a la gestió i administració dels seus béns. És un aspecte que, al llarg del temps, es convertirà en un dels grans cavalls de batalla.

 

2.3.2.-Les competències comunals segons la Constitució.

2.3.2.1.- La determinació de l’àmbit material de les competències de les entitats descentralitzades és sempre una qüestió rellevant i difícil als Estats no unitaris. La Constitució andorrana ha establert el següent esquema. D’entrada, Andorra podria ser un Estat molt generós en la descentralització, ja que no existeix pròpiament un llistat de competències estatals, excepte que la Constitució imposi la reserva material de Llei. Aquesta reserva pot ser de Llei Qualificada –que s’aprova amb un quòrum reforçat- o de Llei ordinària.

 

2.3.2.2.- Aquest esquema ofereix al legislador una enorme capacitat de graduació competencial als diversos sectors. No obstant, l’art. 80.1 de la Norma Suprema va construir un “blindatge suau” amb el següent mecanisme: una Llei Qualificada determinaria les competències dels comuns atribuint alguna possibilitat de decisió autònoma almenys en les següents matèries:

…-Cens de població.

…-Cens electoral. Participació en la gestió del procés i administració electorals que els correspongui segons la llei.

…-Consultes populars.

…-Comerç, indústria i activitats professionals.

…-Delimitació del territori comunal.

…-Béns propis i de domini públic comunal.

…-Recursos naturals.

…-Cadastre.

…-Urbanisme.

…-Vies públiques.

…-Cultura, esports i activitats socials.

…-Serveis públics comunals.

 

2.3.2.3.-Valoració. El calidoscopi per a múltiples ajustaments.

2.3.3.-Les lleis Qualificades relatives als comuns.

3.-La Llei Qualificada de Delimitació de competències dels Comuns i la Llei Qualificada de Transferències.La reforma del 2017.

 

3.1.-Introducció.

3.1.1.-Visió general.

 

3.1.2.-Legislació complementària.

3.1.2.1.-Legislació de col·laboració interadministrativa. La Llei 32/2017, del 20 de desembre, de col·laboració entre l’Administració general i els comuns i entre els comuns.

3.1.2.2.-Una norma peculiar. El reglament de funcionament dels comuns del 1985 i la seva reforma per les ordinacions de 9 de novembre del 2011 i de 4 de setembre del 2014. Els reglaments de funcionament dels diversos comuns.

3.1.2.3.-Els òrgans dels comuns. Règim jurídic i presa d’acords.

3.1.3.-Conclusions.

 

3.2.-La Llei Qualificada de delimitació de competències.

 

3.2.1.-La primera norma promulgada (1993).

 

3.2.1.1.-El títol I: les disposicions generals. La definició institucional de parròquies i comuns.

 

3.2.1.1.1.-Les Parròquies com a Corporacions públiques que integren l’estructura territorial de l’Estat d’Andorra (art. 1). La doble naturalesa: entitats per a la participació en la política nacional i, al mateix temps, regides pel principi d’autogovern (que es fa efectiu a través dels Comuns).

 

3.2.1.1.2.-Els Comuns representen, governen i administren les Parròquies (art. 2). Personalitat jurídica i elecció democràtica [en realitat, la Parròquia és la Corporació  i el Comú és l’òrgan de govern; de fet, la Constitució andorrana sí encaixa amb el parell d’idees Parròquia/Municipi i Comú/ajuntament).

 

3.2.1.1.3.-Els Comuns, el seu estatut jurídico-públic i la posició de les normes que aproven (art. 3).

 

3.2.1.1.3.1.-Llistat de potestats: normativa, executiva i sancionadora, així com financera i tributària (art. 3.1).

3.2.1.1.3.2.-Competències: determinades per la present Llei o bé establertes per delegació (art. 3.2). totes les competències no previstes per aquesta llei o bé delegades corresponen a l’Estat (art. 3.3).

3.2.1.1.3.3.-L’ordenament jurídic estatal s’aplica supletòriament al propi de cadascun dels Comuns (art. 3.4).

3.2.1.2.-Les competències dels comuns (Capítol primer del títol II de la Llei).

 

3.2.1.2.1.-La competència general prevista a l’art. 4.14: origen, interpretació i problemes que es deriven.

3.2.1.2.2.-Els diferents àmbits materials: cens, territori i béns i serveis públics.

3.2.1.2.3.-Reflexió sobre l’extensió competencial en els sectors citats.

3.2.1.3.-Les potestats i mitjans d’exercici de les competències (capítol segon del títol II de la Llei).

 

3.2.1.3.1.-Introducció. Remissió a les previsions constitucionals.

3.2.1.3.2.-Les potestats normativa, executiva i sancionadora. La recent reforma de la legislació de sancions administratives.

3.2.1.3.3.-Les potestats financera i tributària.

3.2.2.-Reformes menors.

 

3.2.3.-La reforma del 2017. La Llei 19/2017, del 20 d’octubre, qualificada de modificació de la LLei qualificada de delimitació de competències dels comuns.

 

3.2.3.1.Exposició de motius.

 

3.2.3.1.1.Justificació de la reforma.

 

.-Es valora positivament el període precedent però, ai las!, apareix la crisi econòmica, el gran papu.

.-L’”acord institucional” del 28 d’abril del 2014 entre el Govern i els set comuns i la seves allargades ombres.

.-El canvi és global, ja que també es modifica substancialment el règim de les transferències.

 

3.2.3.1.2. Les competències dels comuns. En especial, la modificació de les competències urbanístiques i sobre el domini públic.

 

.-La reforma anterior per la Llei qualificada 6/2007, del 22 de març. Dubtes, problemes d’interpretació i adaptació a l’evolució del marc institucional.

 

.-El canvi estrella: urbanisme i domini públic:

 

.-.-La vinculació relativa dels projectes d’interès nacional i dels plans sectorials.

 

.-.-Informe preceptiu, però no vinculant, del Comú per als projectes que, enunciats numerus clausus a la disposició addicional de la Llei, “s’han considerat relacionats de forma més directa i objectiva amb l’interès nacional”.

 

.-.-Informe preceptiu i vinculant del Comú a la resta de projectes. Però, ep, alto les seques!: el vet es podria aixecar per mitjà d’una llei aprovada pel Consell General.

.-.-Es produeix, per tant, un augment efectiu de la capacitat de decisió del Comú en relació a la normativa anterior.

.-El problema de l’obtenció de sòl per als projectes d’interès nacional i per als plans sectorials.

 

  1. Una curiosa mescla de dues qüestions. [Curiosament, el Comú té un àmbit de decisió més gran en urbanisme que en béns comunals, que era una de les seves competències tradicionals, combinada amb l’efectiva titularitat d’aquesta important part del territori andorrà].
  2. Béns obtinguts pel Comú a través del mecanisme de la cessió urbanística. Punt de partida que es desprèn: autèntica cessió de titularitat i, per tant, dret de reversió: “Així mateix, i com a mecanisme de garantia per evitar que el sòl de cessió pugui passar a formar part del patrimoni d’una persona privada, s’estableix que, si es produeix aquesta eventualitat, el Comú gaudirà d’un dret de reversió que li permeti recuperar la titularitat del sòl i, si l’ús del sòl per una tercera persona hagués de continuar, percebre’n una compensació econòmica, calculada a preu de mercat, per tot el temps que duri.”

 

  1. Béns comunals: el Govern l’obtindrà “en les mateixes condicions que el sòl provinent de la cessió urbanística obligatòria i gratuïta”.

 

1.2.2.3.Una referència als parcs d’àmbit parroquial i a les carreteres secundàries.

 

1.2.2.3.1. Introducció. Han estat qüestions territorials molt debatudes.

1.2.2.3.2.Parcs d’àmbit parroquial: admissió de la figura, que conviurà amb els parcs nacionals –que són competència del Govern- i sempre en el marc de la legislació nacional sobre aquesta matèria.

1.2.2.3.3.Carreteres secundàries: atribució al Govern de l’obligació de mantenir-les, en un nombre important, però clarament delimitat, de supòsits.

1.2.3.Precisions pel que fa a la resta de competències.

 

1.2.3.1.Serveis públics comunals.

1.2.3.2.Altres competències.

1.2.3.3. La clàusula residual en relació a l’assumpció, en el futur, de la prestació de serveis que s considerin necessaris per a satisfer les necessitats i els interessos de la comunitat parroquial.

1.3. Actualitzacions en els àmbits financer i tributari.Per exemple, harmonització amb la legislació sobre el Tribunal de Comptes i amb el text refós de la Llei de bases de l’ordenament tributari.

 

2.-Un entramat competencial més precís. La radical alteració de l’escenari en matèria d’urbanisme i de domini públic.

 

2.1.Descripció general dels blocs que s’adverteixen al nou art. 4 de la Llei: població, territori i serveis públics.

 

2.1.1.Població: cens general de població; Cens electoral i llistes electorals; reunions de poble i consultes parroquials.

2.1.2. Territori: revisió de creus de terme i d’emprius comunals i delimitació de terrens comunals amb quarts i particulars; autorització d’establiments comercials; urbanisme i béns públics; parcs naturals; vies de comunicació. La qüestió del manteniment de les carreteres. En especial, competències sobre el seus propis béns i sobre parcs i espais naturals.

 

2.1.3.Prestació de serveis públics, circulació, festes tradicionals, activitats diverses, organització institucional, energia i “l’organització de qualsevol activitat i la prestació d’altres serveis públics que siguin adients per a la satisfacció de les necessitats i els interessos de la comunitat parroquial”.

 

2.2. La transformació central: urbanisme i béns públics.

 

2.2.1.La política urbanística de la parròquia: “la definició de la política urbanística de la parròquia dins del marc de la general de l’Estat, i la gestió, fixació i aplicació dels plans generals i parcials d’urbanització, les condicions d’edificabilitat i habitabilitat, les infraestructures viàries i de serveis, i els equipaments comunals col·lectius.”

 

2.2.2.La vinculació dels projectes d’interès nacional i dels plans sectorials.

 

2.2.2.1.Informe preceptiu, però no vinculant als supòsits previstos a la disposició addicional.

2.2.2.2.Informe preceptiu i vinculant a la resta. Però el el govern pot sotmetre al Consell General un projecte de Llei que l’autoritzi a executar-lo.

2.2.2.3.Valoració del sistema: ampliació de la capacitat de decisió del Comú en relació a la redacció vigent de la LGOTU.

2.2.3.Els terrenys afectats pels projectes d’interès nacional i pels plans sectorials.

 

2.2.3.1.Previsió respecte als terrenys obtinguts via cessió urbanística:” Els comuns cedeixen gratuïtament al Govern els terrenys de cessió obligatòria i gratuïta urbanística que s’hagin de destinar a la realització de projectes d’interès nacional i plans sectorials.”

 

2.2.3.2. Supòsits als quals s’admet el dret de reversió i el dret a la compensació: “Si, per qualsevol motiu, terrenys de titularitat d’un comú o d’un quart que han estat objecte de cessió gratuïta al Govern per executar un projecte d’interès nacional o un pla sectorial hagin de passar a formar part del patrimoni d’una persona privada, física o jurídica, o d’una societat amb participació de capital públic i privat, el comú o el quart que n’eren titulars abans de la cessió tenen dret a la reversió dels terrenys cedits i, en el cas que n’hagi de continuar fent ús aquesta persona o societat, a percebre una compensació econòmica per aquest ús, calculada a preu de mercat.” [Es parla de cessió d’ús].

 

2.2.3.3.Aplicació del mateix sistema als béns comunals [no als patrimonials?]:” Els comuns posen gratuïtament a disposició del Govern l’ús dels béns comunals que siguin necessaris per executar projectes d’interès nacional i plans sectorials que siguin aprovats amb els requisits que estableix l’apartat precedent.” [Aquí sí que es parla de cessió d’ús].

 

2.3. Altres precisions.

 

3.-Actualitzacions en els camps financer i tributari.

*

3.3.-La Llei Qualificada de transferències.

 

3.3.1.-Introducció. La doble font dels ingressos dels comuns.

3.3.2.-La configuració de la transferència a la Llei.

3.3.3.-Conclusions.

4.La perspectiva oberta per la jurisprudència constitucional.

 

4.1.-Introducció.

4.2.-Les sentències relatives als recursos d’inconstitucionalitat contra la Llei 19/2017 Qualificada de delimitació de competències dels comuns i contra la llei qualificada 18 /2017 de transferències als comuns.

4.2.1.La sentència de 14 de març del 2018 sobre la constitucionalitat de la Llei 19/2017 Qualificada de delimitació competències dels comuns.

4.2.1.1.Argumentació jurídica.

4.2.1.1.1. Argumentació jurídica dels consellers generals recurrents.

4.2.1.1.2. Argumentació jurídica del Ministeri Fiscal.

4.2.1.1.3. Argumentació jurídica del síndic general.

4.2.1.2.Fonaments jurídics del Tribunal Constitucional.

4.2.1.2.1. La institució política dels comuns en el marc de la Constitució d’Andorra. La competència del comuns per gestionar i administrar tots els béns de propietat parroquial.

Inicialment, el Tribunal descriu els trets constitucionals dels Comuns. Recorda que no són simples òrgans creats per la Llei, sinó corporacions públiques definides per la Constitució. La Norma suprema ha plasmat expressament “la renovació i l’actualització del secular equilibri i col·laboració dels poders territorials”. Aquesta idea de que tenen el grau de persones jurídiques i no òrgans dins d’una Administració ens serà molt útil posteriorment.

Seguidament, s’examina la competència dels comuns per a gestionar i administrar tots els béns de propietat parroquial, siguin de domini públic comunal o de domini privat o patrimonial (art. 79.2 CPA). S’admet, lògicament, que la llei atorgui un tractament diferenciat als béns comunals i als béns patrimonials[1]. D’altra banda, la competència atribuïda  constitucionalment haurà de concretar-se després en una llei qualificada.

Lògicament, el Tribunal considera que, malgrat la titularitat de la propietat pels comuns, la llei pot preveure i establir “un marc procedimental per tal de fer possible l’existència de vies que permetin a l’Estat l’exercici de la competència pròpia pel que fa a l’ordenació del territori i l’urbanisme”. Aquí apareix una confusió que es reiterarà posteriorment, ja que es mesclen dos plànols diferents. En concret:

-El plànol de la propietat, dels reals sobre les coses.

-El plànol de l’urbanisme i l’ordenació del territori, que delimita la propietat però  no altera immediatament els drets reals i la titularitat de la propietat.

Són nivells distints. El primer es basa en el respecte a les facultats del propietari, que només s’alteren amb la venda forçosa a l’Administració per motius d’utilitat pública o interès social i prèvia indemnització. El segon –l’urbanisme- és l’àmbit del contingut previst per  al dret de propietat, però no implica mai un canvi directe d’amo.Axiò seria monstruós, ja que es consumaria una pèrdua de la propietat sense els tràmits pertinents i sense compensació pel sacrifici.

4.2.1.2.2. La constitucionalitat de la cessió obligatòria i gratuïta al Govern de béns dels comuns.

L’error al qual hem al·ludit a l’epígraf anterior es concreta en l’apartat 2.3 de la sentència, relatiu a ”la constitucionalitat de la cessió obligatòria i gratuïta al Govern de béns dels comuns”. En ell, es parla correctament de que la LGOTU ha instaurat els principis d’obligatorietat [dels plans] i de no indemnització, tal com s’indica al seu art. que 6, que se cita textualment: ““Les limitacions d’aprofitament i d’ús dels terrenys i de les edificacions derivades de l’ordenació del sòl i l’urbanisme de conformitat amb les previsions d’aquesta Llei, no confereixen drets d’indemnització de cap mena.”

En efecte, els plans d’urbanisme i les seves limitacions en l’aprofitament i l’ús no són compensables i és lògic, des del punt de vista legal, que així sigui, ja que no s’alteren titularitats, no es canvia el propietari. És veritat que el pla pot preveure una futura transformació de la titularitat, però això precisarà d’una segona fase on, a través de processos d’expropiació o de  rescabalament, s’asseguri que el propietari queda indemnitzat o bé compensat de forma equitativa.

El que fa el Tribunal, erròniament, és considerar que la primera etapa –l’aprovació del pla sectorial o del projecte d’interès nacional- ja implica la cessió obligatòria i gratuïta dels béns, sense cap pas més. Observi’s que això atorgaria a aquests instruments una força arbitrària i despòtica, ja que decidirien de qui són les coses.

4.2.1.2.3.La constitucionalitat de les modalitats de cessió obligada i gratuïta de béns propietat dels comuns al Govern.

L’equivocació descrita es completa amb altres interrogants i punts foscos. El primer es refereix a una distinció que no apareix a la Llei recorreguda:

“Es tracta, doncs, de dues vies diferents: d’una banda, la cessió obligatòria i gratuïta de l’ús de béns destinats a projectes d’interès nacional i plans nacionals; i, d’altra banda, el possible canvi de titular de la propietat dels béns comunals que la LGOTU ordena amb la cessió obligada i gratuïta al comú d’una part dels béns de particulars (i que ara a través d’un procediment de cessió obligatòria i gratuïta podrien passar dels comuns al Govern també per imperatiu legal).”

Es diu que, en el primer cas, la titularitat del dret de propietat es manté en mans del comú, que cedeix el dret d’ús. E el segon –béns provinents de particulars- la cessió gratuïta (se suposa que d’ús) necessita informe preceptiu, però no vinculant. Això no és cert. El caràcter vinculant o no de l’informe no deriva de l’origen dels béns –seria absurd- sinó de que afectin o no el llistat material previst a la disposició addicional.

Posteriorment, la sentència segueix barrejant els nivells i enreda l’evacuació de l´informe sobre la pla o projecte amb la transmissió de la propietat o de l’ús: “Els procediments relatius a la cessió de béns o a la cessió d’ús de béns preveuen l’emissió d’un informe preceptiu de tots i cadascun dels comuns sobre el pla en el seu conjunt i en els seus detalls”. El problema és que l’informe no és una espècie de procediment d’apreuament, sinó un document per a valorar el projecte des del punt de vista urbanístic, examinant els seus avantatges i desavantatges, l’adequat finançament, l’impacte sòcio-econòmic i ambiental, etc.

Les contradiccions es manifesten després en una sèrie de paràgrafs que analitzarem amb calma i que apareixen ja en fase conclusiva. Per això reproduirem ara els diversos fragments afectats i els comentarem:

-“La interpretació constitucional sobre el caràcter nacional i preeminent de la competència de l’Estat sobre la política territorial i l’urbanisme, així com sobre l’exercici que li correspon al comú en la matèria que es limita a l’àmbit local, el qual és exercit en el marc de les decisions estatals sobre els plans, aboca a l’aplicació de les exigències d’obligatorietat i de gratuïtat de la cessió dels terrenys necessaris per part de tots els titulars de la propietat dels terrenys, siguin públics o privats.”

Respecte al paràgraf transcrit, és evident que la cessió gratuïta de terrenys, almenys pel que fa als particulars, no està admesa per l’art. 27 de la CPA. Recordem que l’art. 27.2 d ela Norma Suprema precisa que “ningú no pot ésser privat dels seus béns o drets, si no és per causa justificada d’interès públic, mitjançant la justa indemnització i d’acord amb el procediment establert per la llei”.

Cal advertir d’un enigma que s’insinua a algunes argumentacions de la resolució. Es tracta de la cessió gratuïta de la titularitat que efectuen els propietaris al comú quan s’executa el pla parcial. Aquestes cessions .per a vialitat i d’una part de l’aprofitament obtingut- tene com a contraprestació una plusvàlua atorgada pel pal pla urbanístic als propietaris. No é suna cessió sense compensació del sacrifici.

 

-“ No hi ha objeccions constitucionals al fet que es produeixi una cessió singular obligada i gratuïta de la propietat privada o pública per raons d’utilitat pública que exigiria indemnització o compensació i tindria els controls jurisdiccionals corresponents. I no hi ha tampoc objecció constitucional a una cessió obligatòria i gratuïta del sòl efectuada per particulars a un poder públic en virtut del mandat de la Llei, sempre que sigui necessari que es produeixi el canvi de titularitat, a no ser que sigui només en concepte d’ús. No hi ha objecció constitucional en la cessió obligatòria i gratuïta de l’ús del sòl necessari per a realització d’un pla general o d’un projecte d’interès nacional motivada pels projectes enumerats en numerus clausus en la disposició addicional de la Llei qualificada.”

En aquest cas, les contradiccions augmenten, ja que –encara que la interpretació és difícil- sembla exigir en la primera frase una indemnització (per tant, no és una cessió “obligada i gratuïta”!). Però, a la segona oració, sembla que ja no cal el rescabalament perquè la cessió és només en concepte d’ús (encara que la pèrdua econòmica pot ser pràcticament igual).

A la tercera fase, en fi, sembla lligar-se la transmissió obligatòria i gratuïta de l’ús amb la presència d’un dels projectes enumerats a la disposició addicional. Però aquesta distinció no apareix a la Llei.

-“ La cessió d’ús del sòl obligatòria i gratuïta és constitucional si es produeix després d’haver pogut expressar el comú el seu consentiment en el marc de l’aprovació d’un pla general que determina la cessió obligada i gratuïta d’uns terrenys del comú i garanteix que segueix sent propietat pública o patrimonial del comú afectat que en cedeix gratuïtament l’ús; però també en l’altre supòsit en què la cessió pugui exigir un canvi de titularitat de la propietat segons els procediments establerts per aquest canvi de titularitat en la propietat de béns públics, de la mateixa manera a com es produeix en el cas de sòl procedent de les expropiacions a particulars, sempre que aquestes no presentin obstacles legals per haver quedat afectat a uns usos determinats diferents als determinats pel pla.”

Respecte al paràgraf transcrit, cal dir que no se sap perquè l’expressió del consentiment ja legitima la transmissió forçosa de l’ús (!?). D’altra banda, a la segona frase sembla introduir la idea de que si fos un canvi de titularitat sí que caldria indemnització, tal como ocorre amb les expropiacions. Però aquest criteri tampoc presenta cap justificació. És evident que una cessió forçosa de l’ús sense limitacions temporals ni d’altra mena és, de facto, una pura i simple confiscació.

 

-***AQUÍ.

 

 

 

“”

 

4.2.1.3.Conclusions.

4.2.1.3.1. Una sentència caòtica.

4.2.1.3.2.Una proposta d’interpretació de la sentència.

4.2.1.3.3.Tot són contradiccions.

4.2.3.Conclusions.

4.3.-Valoració de les resolucions.

5.-Conclusions.

 

 

[1] Actualment,k aquesta divisió es desenvolupa i es clarifica als arts. 76 i ss. del Codi de l’Administració  [Precisar].

Publicat dins de General | Deixa un comentari

100 sólo, pero de un gran interés sobre “La STC de 14 de març del 2018 (Causa 2017-2-L).

La STC de 14 de marzo de 2018.

  1. Argumentació jurídica.

1.1. Argumentació jurídica dels consellers generals recurrents.

1.2. Argumentació jurídica del Ministeri Fiscal.

1.3. Argumentació jurídica del síndic general.

2.Fonaments jurídics del Tribunal Constitucional.

2.1. La institució política dels comuns en el marc de la Constitució d’Andorra. La competència del comuns per gestionar i administrar tots els béns de propietat parroquial.

2.2.La constitucionalitat de la cessió obligatòria i gratuïta al Govern de béns dels comuns.

2.3.La constitucionalitat de les modalitats de cessió obligada i gratuïta de béns propietat dels comuns al Govern.

3.Conclusions.

3.1. Una sentència caòtica.

3.2.Una proposta d’interpretació de la sentència.

3.3.Tot són contradiccions.

Publicat dins de General | Deixa un comentari

La LLei 19/2007.[1033 paraules avui en total]. Anàlisi global de la Llei.

La Llei 19/2017, [1] [562 mots nous] del 20 d’octubre, qualificada de modificació de la LLei qualificada de delimitació de competències dels comuns.

Publicat el 5 de Juliol de 2019 per Joan Amenós Álamo

Llei 19/2017, …

  1. Exposició de motius.

1.1.Justificació de la reforma.

1.1.1.Es valora positivament el període precedent però, ai las!, apareix la crisi econòmica, el gran papu.

1.1.2.L’”acord institucional” del 28 d’abril del 2014 entre el Govern i els set comuns i la seves allargades ombres.

1.1.3.El canvi és global, ja que també es modifica substancialment el règim de les transferències.

1.2. Les competències dels comuns. En especial, la modificació de les competències urbanístiques i sobre el domini públic.

1.2.1.La reforma anterior per la Llei qualificada 6/2007, del 22 de març. Dubtes, problemes d’interpretació i adaptació a l’evolució del marc institucional.

1.2.2.El canvi estrella: urbanisme i domini públic.

1.2.2.1.La vinculació relativa dels projectes d’interès nacional i dels plans sectorials.

1.2.2.2.1.Informe preceptiu, però no vinculant, del Comú per als projectes que, enunciats numerus clausus a la disposició addicional de la Llei, “s’han considerat relacionats de forma més directa i objectiva amb l’interès nacional”.

1.2.2.2.2.Informe preceptiu i vinculant del Comú a la resta de projectes. Però, ep, alto les seques!: el vet es podria aixecar per mitjà d’una llei aprovada pel Consell General.

1.2.2.2.3.Es produeix, per tant, un augment efectiu de la capacitat de decisió del Comú en relació a la normativa anterior.

1.2.2.2.El problema de l’obtenció de sòl per als projectes d’interès nacional i per als plans sectorials.

1.2.2.2.1.Una curiosa mescla de dues qüestions. [Curiosament, el Comú té un àmbit de decisió més gran en urbanisme que en béns comunals, que era una de les seves competències tradicionals, combinada amb l’efectiva titularitat d’aquesta important part del territori andorrà].

1.2.2.2.2. Béns obtinguts pel Comú a través del mecanisme de la cessió urbanística. Punt de partida que es desprèn: autèntica cessió de titularitat i, per tant, dret de reversió: “Així mateix, i com a mecanisme de garantia per evitar que el sòl de cessió pugui passar a formar part del patrimoni d’una persona privada, s’estableix que, si es produeix aquesta eventualitat, el Comú gaudirà d’un dret de reversió que li permeti recuperar la titularitat del sòl i, si l’ús del sòl per una tercera persona hagués de continuar, percebre’n una compensació econòmica, calculada a preu de mercat, per tot el temps que duri.”

1.2.2.2.3. Béns comunals: el Govern l’obtindrà “en les mateixes condicions que el sòl provinent de la cessió urbanística obligatòria i gratuïta”.

1.2.2.3.Una referència als parcs d’àmbit parroquial i a les carreteres secundàries.

1.2.2.3.1. Introducció. Han estat qüestions territorials molt debatudes.

1.2.2.3.2.Parcs d’àmbit parroquial: admissió de la figura, que conviurà amb els parcs nacionals –que són competència del Govern- i sempre en el marc de la legislació nacional sobre aquesta matèria.

1.2.2.3.3.Carreteres secundàries: atribució al Govern de l’obligació de mantenir-les, en un nombre important, però clarament delimitat, de supòsits.

1.2.3.Precisions pel que fa a la resta de competències.

1.2.3.1.Serveis públics comunals.

1.2.3.2.Altres competències.

1.2.3.3. La clàusula residual en relació a l’assumpció, en el futur, de la prestació de serveis que s considerin necessaris per a satisfer les necessitats i els interessos de la comunitat parroquial.

1.3. Actualitzacions en els àmbits financer i tributari.Per exemple, harmonització amb la legislació sobre el Tribunal de Comptes i amb el text refós de la Llei de bases de l’ordenament tributari.

2.-Un entramat competencial més precís. La radical alteració de l’escenari en matèria d’urbanisme i de domini públic.

2.1.Descripció general dels blocs que s’adverteixen al nou art. 4 de la Llei: població, territori i serveis públics.

2.1.1.Població: cens general de població; Cens electoral i llistes electorals; reunions de poble i consultes parroquials.

2.1.2. Territori: revisió de creus de terme i d’emprius comunals i delimitació de terrens comunals amb quarts i particulars; autorització d’establiments comercials; urbanisme i béns públics; parcs naturals; vies de comunicació. La qüestió del manteniment de les carreteres. En especial, competències sobre el seus propis béns i sobre parcs i espais naturals.

2.1.3.Prestació de serveis públics, circulació, festes tradicionals, activitats diverses, organització institucional, energia i “l’organització de qualsevol activitat i la prestació d’altres serveis públics que siguin adients per a la satisfacció de les necessitats i els interessos de la comunitat parroquial”.

2.2. La transformació central: urbanisme i béns públics.

2.2.1.La política urbanística de la parròquia: “la definició de la política urbanística de la parròquia dins del marc de la general de l’Estat, i la gestió, fixació i aplicació dels plans generals i parcials d’urbanització, les condicions d’edificabilitat i habitabilitat, les infraestructures viàries i de serveis, i els equipaments comunals col·lectius.”

2.2.2.La vinculació dels projectes d’interès nacional i dels plans sectorials.

2.2.2.1.Informe preceptiu, però no vinculant als supòsits previstos a la disposició addicional.

2.2.2.2.Informe preceptiu i vinculant a la resta. Però el el govern pot sotmetre al Consell General un projecte de Llei que l’autoritzi a executar-lo.

2.2.2.3.Valoració del sistema: ampliació de la capacitat de decisió del Comú en relació a la redacció vigent de la LGOTU.

2.2.3.Els terrenys afectats pels projectes d’interès nacional i pels plans sectorials.

2.2.3.1.Previsió respecte als terrenys obtinguts via cessió urbanística:” Els comuns cedeixen gratuïtament al Govern els terrenys de cessió obligatòria i gratuïta urbanística que s’hagin de destinar a la realització de projectes d’interès nacional i plans sectorials.”

2.2.3.2. Supòsits als quals s’admet el dret de reversió i el dret a la compensació: “Si, per qualsevol motiu, terrenys de titularitat d’un comú o d’un quart que han estat objecte de cessió gratuïta al Govern per executar un projecte d’interès nacional o un pla sectorial hagin de passar a formar part del patrimoni d’una persona privada, física o jurídica, o d’una societat amb participació de capital públic i privat, el comú o el quart que n’eren titulars abans de la cessió tenen dret a la reversió dels terrenys cedits i, en el cas que n’hagi de continuar fent ús aquesta persona o societat, a percebre una compensació econòmica per aquest ús, calculada a preu de mercat.” [Es parla de cessió d’ús].

2.2.3.3.Aplicació del mateix sistema als béns comunals [no als patrimonials?]:” Els comuns posen gratuïtament a disposició del Govern l’ús dels béns comunals que siguin necessaris per executar projectes d’interès nacional i plans sectorials que siguin aprovats amb els requisits que estableix l’apartat precedent.” [Aquí sí que es parla de cessió d’ús].

 

 

 

2.3. Altres precisions.

3.-Actualitzacions en els camps financer i tributari.

***

Publicat dins de General | Deixa un comentari

La Llei 19/2017, [1] [562 mots nous] del 20 d’octubre, qualificada de modificació de la LLei qualificada de delimitació de competències dels comuns.

Llei 19/2017, …

  1. Exposició de motius.

1.1.Justificació de la reforma.

1.1.1.Es valora positivament el període precedent però, ai las!, apareix la crisi econòmica, el gran papu.

1.1.2.L’”acord institucional” del 28 d’abril del 2014 entre el Govern i els set comuns i la seves allargades ombres.

1.1.3.El canvi és global, ja que també es modifica substancialment el règim de les transferències.

1.2. Les competències dels comuns. En especial, la modificació de les competències urbanístiques i sobre el domini públic.

1.2.1.La reforma anterior per la Llei qualificada 6/2007, del 22 de març. Dubtes, problemes d’interpretació i adaptació a l’evolució del marc institucional.

1.2.2.El canvi estrella: urbanisme i domini públic.

1.2.2.1.La vinculació relativa dels projectes d’interès nacional i dels plans sectorials.

1.2.2.2.1.Informe preceptiu, però no vinculant, del Comú per als projectes que, enunciats numerus clausus a la disposició addicional de la Llei, “s’han considerat relacionats de forma més directa i objectiva amb l’interès nacional”.

1.2.2.2.2.Informe preceptiu i vinculant del Comú a la resta de projectes. Però, ep, alto les seques!: el vet es podria aixecar per mitjà d’una llei aprovada pel Consell General.

1.2.2.2.3.Es produeix, per tant, un augment efectiu de la capacitat de decisió del Comú en relació a la normativa anterior.

1.2.2.2.El problema de l’obtenció de sòl per als projectes d’interès nacional i per als plans sectorials.

1.2.2.2.1.Una curiosa mescla de dues qüestions. [Curiosament, el Comú té un àmbit de decisió més gran en urbanisme que en béns comunals, que era una de les seves competències tradicionals, combinada amb l’efectiva titularitat d’aquesta important part del territori andorrà].

1.2.2.2.2. Béns obtinguts pel Comú a través del mecanisme de la cessió urbanística. Punt de partida que es desprèn: autèntica cessió de titularitat i, per tant, dret de reversió: “Així mateix, i com a mecanisme de garantia per evitar que el sòl de cessió pugui passar a formar part del patrimoni d’una persona privada, s’estableix que, si es produeix aquesta eventualitat, el Comú gaudirà d’un dret de reversió que li permeti recuperar la titularitat del sòl i, si l’ús del sòl per una tercera persona hagués de continuar, percebre’n una compensació econòmica, calculada a preu de mercat, per tot el temps que duri.”

1.2.2.2.3. Béns comunals: el Govern l’obtindrà “en les mateixes condicions que el sòl provinent de la cessió urbanística obligatòria i gratuïta”.

1.2.2.3.Una referència als parcs d’àmbit parroquial i a les carreteres secundàries.

1.2.2.3.1. Introducció. Han estat qüestions territorials molt debatudes.

1.2.2.3.2.Parcs d’àmbit parroquial: admissió de la figura, que conviurà amb els parcs nacionals –que són competència del Govern- i sempre en el marc de la legislació nacional sobre aquesta matèria.

1.2.2.3.3.Carreteres secundàries: atribució al Govern de l’obligació de mantenir-les, en un nombre important, però clarament delimitat, de supòsits.

1.2.3.Precisions pel que fa a la resta de competències.

1.2.3.1.Serveis públics comunals.

1.2.3.2.Altres competències.

1.2.3.3. La clàusula residual en relació a l’assumpció, en el futur, de la prestació de serveis que s considerin necessaris per a satisfer les necessitats i els interessos de la comunitat parroquial.

1.3. Actualitzacions en els àmbits financer i tributari.Per exemple, harmonització amb la legislació sobre el Tribunal de Comptes i amb el text refós de la Llei de bases de l’ordenament tributari.

2.-Un entramat competencial més precís. La radical alteració de l’escenari en matèria d’urbanisme i de domini públic.

2.1.Descripció general dels blocs que s’adverteixen al nou art. 4 de la Llei: població, territori i serveis públics.***

2.2. La transformació central: urbanisme i béns públics.

2.3. Altres precisions.

3.-Actualitzacions en els camps financer i tributari.

***

 

 

Publicat dins de General | Deixa un comentari

Des de 1128 a 1440.

 

“La reforma del règim local a Andorra: mutació constitucional o desamortització del segle XXI?”

1.-Introducció.

1.1.-Objectiu de la investigació.

1.1.1.- En el present treball, estudiarem la transformació del règim local andorrà, produïda a través de tres rellevants lleis promulgades l’any 2017 i de la jurisprudència constitucional derivada dels recursos d’inconstitucionalitat contra dues d’elles.

1.1.2.- Aquest volum de normes i sentències es produí en un ambient d’intenses i llargues converses, acompanyades de diverses  propostes polítiques sobre l’encaix legal de les Parròquies, que són les peculiars Corporacions Locals que reconeix la Constitució andorrana.

1.1.3.-Seguirem un criteri cronològic, que ens permeti veure on s’expressen els punts de fricció constitucional.

1.2.-Utilitat de la recerca.

1.2.1.-L’interès del present estudi rau, en primer lloc, en l’observació de l’evolució del sistema constitucional andorrà.

1.2.2.- Ara bé, des d’un segon punt de vista, es plantegen dilemes de dilatat abast sobre el concepte d’autonomia territorial, sobre els efectes de la normativa urbanística i sobre l’estatut dels béns de domini públic. En aquest sentit, efectuem una lectura crítica de la legislació examinada i de les decisions del Tribunal constitucional.

1.2.3.- Cal tenir en compte que estem davant un ordenament amb important influència del Dret espanyol i, a més, del Dret francès. Això ens situa davant un banc de proves interessant del Dret Públic (ateses les tradicionals coincidències entre la tradició francesa i el nostre Dret administratiu).

1.3.-Bibliografia bàsica.

1.3.1.-Textos generals.

1.3.1.1.- Les fonts doctrinals per a estudiar la distribució territorial del poder a Andorra són ja força abundants.

1.3.1.2.- Sense ànim exhaustiu, podríem començar citant un text clàssic que, malgrat els anys transcorreguts, és una bona introducció a les arrels històriques i a la vida institucional andorrana. Ens referim al llibret d’Alain DEGAGE i Antoni DURÓ I ARAJOL, amb el títol L’Andorre, a la ja mítica col·lecció Que sais-je?, editat per Presses Universitaires de France al 1998.

1.3.1.3.- Un bon complement d’aquesta primera lectura és el llibre Història d’Andorra en onze claus, d’Oliver Vergés Pons (2016). El capítol final tracta, precisament, de l’aprovació de la Constitució i del seu impacte.

1.3.2.-El moment de la transició i el naixement del règim constitucional.

1.3.2.1.- El moment de la transició i naixement del règim constitucional ha estat molt ben tractat per Àlvar Valls a La nova constitució d’Andorra (1993).

1.3.2.2.- El llibre disposa d’un grapat de fotografies que ja tenen rang històric.

1.3.2.3.- Malgrat el seu origen periodístic, explica el relati viu d’aquells moments i mostra el context dels grans debats que es van produir (i dels moments més tensos).

 

1.3.3.-Estudis jurídics especialitzats.

1.3.3.1.-L’estudi de Laura Román Martín –El nou estat andorrà. Un estudi jurídic (1999)- ens permet inserir el sistema constitucional andorrà dins dels catàlegs habituals, amb una interesant comparació amb altres microestats europeus.

1.3.3.2.- El primer gran manual de Dret constitucional fou, sense dubte, el llibre de Meritxell MATEU i François LUCHAIRE, La Principauté d’Andorre, hier et aujourd’hui (Economica, Paris, 1999). Luchaire fou, precisament, un dels primers magistrats del Tribunal Constitucional andorrà.

1.3.3.3.-El Dret públic andorrà ha estat molt ben descrit per Josep M.A.Magán Perales a Andorra, Estat de Dret. El model de govern, dret públic i administració dins l’actual sistema normatiu del Principat d’AndorraPerspectives de futur al primer decenni de la Constitució (2004). Ja des del punt de vista del concret Dret Administratiu, és forçosa la cita del Dret administratiu andorrà, amb diversos autors, coordinat per Pere Pastor Vilanova i publicat l’any 2006[1].

 

2.-El règim local a la Constitució andorrana.

2.1.-Introducció.

2.1.1.-La qüestió de la regulació dels comuns ha estat, ja des dels debats constituents, el punt més inflamat de la vida de la Norma fonamental.

2.1.1.1.-Malgrat haver estat qualificada Andorra pels estudiosos como a microestat, observem un delicat tractament de la descentralització.

2.1.1.2.-Així, l’article 1.5 de la Norma suprema recull el que, en aquests anys, ha estat l’aspecte més discutit del desenvolupament constitucional del país dels Pirineus.

2.1.1.3.-Es tracta de la configuració territorial d’Andorra. En concret, disposa l’art. 1.5:

…“Andorra està integrada per les parròquies de Canillo, Encamp, Ordino, La Massana, Andorra la Vella, Sant Julià de Lòria i Escaldes-Engordany”.

 

2.1.2.-La arquitectura institucional del règim local andorrà es concentra en el títol VI, relatiu a l’estructura territorial.

2.1.3.-La unitat territorial inferior de l’Estat andorrà és la Parròquia. L’expressió dels seus interessos, així com la seva representació i administració, correspon als Comuns (arts. 79 1 i 79.2 CPA).

2.2.-Andorra està integrada per parròquies. La doble faç del poder legislatiu.

2.2.1.-L’enumeració constitucional. L’art. 1.5 de la Constitució.

2.2.2.-El Títol VI, relatiu a l’estructura territorial.

2.2.3.-Parròquies i Poder Legislatiu.

2.3.-Els Comuns.

2.3.1.-Definició constitucional.

2.3.1.1.-Els Comuns són Corporacions publiques amb personalitat jurídica i potestat normativa local, sotmesa a la llei.

2.3.1.2.-Els Comuns:

-Expressen els interessos de les parròquies (existeix, per tant, un interès general parroquial reconegut constitucionalment).

-Fixen i duen a terme les seves polítiques públiques en el seu àmbit territorial.

-Gestionen i administren tots els béns de propietat parroquial, siguin de domini públic comunal o de domini privat o patrimonial.

 

2.3.1.3.-Resum i valoració: observi’s la importància que se li atorga a la gestió i administració dels seus béns. És un aspecte que, al llarg del temps, es convertirà en un dels grans cavalls de batalla.

 

 

2.3.2.-Les competències comunals segons la Constitució.

2.3.2.1.- La determinació de l’àmbit material de les competències de les entitats descentralitzades és sempre una qüestió rellevant i difícil als Estats no unitaris. La Constitució andorrana ha establert el següent esquema. D’entrada, Andorra podria ser un Estat molt generós en la descentralització, ja que no existeix pròpiament un llistat de competències estatals, excepte que la Constitució imposi la reserva material de Llei. Aquesta reserva pot ser de Llei Qualificada –que s’aprova amb un quòrum reforçat- o de Llei ordinària.

2.3.2.2.- Aquest esquema ofereix al legislador una enorme capacitat de graduació competencial als diversos sectors. No obstant, l’art. 80.1 de la Norma Suprema va construir un “blindatge suau” amb el següent mecanisme: una Llei Qualificada determinaria les competències dels comuns atribuint alguna possibilitat de decisió autònoma almenys en les següents matèries:

…-Cens de població.

…-Cens electoral. Participació en la gestió del procés i administració electorals que els correspongui segons la llei.

…-Consultes populars.

…-Comerç, indústria i activitats professionals.

…-Delimitació del territori comunal.

…-Béns propis i de domini públic comunal.

…-Recursos naturals.

…-Cadastre.

…-Urbanisme.

…-Vies públiques.

…-Cultura, esports i activitats socials.

…-Serveis públics comunals.

 

2.3.2.3.-Valoració. El calidoscopi per a múltiples ajustaments.

 

2.3.3.-Les lleis Qualificades relatives als comuns.

3.-La Llei Qualificada de Delimitació de competències dels Comuns i la Llei Qualificada de Transferències.La reforma del 2017.

 

3.1.-Introducció.

3.1.1.-Visió general.

3.1.2.-Legislació complementària.

3.1.2.1.-Legislació de col·laboració interadministrativa. La Llei 32/2017, del 20 de desembre, de col·laboració entre l’Administració general i els comuns i entre els comuns.

3.1.2.2.-Una norma peculiar. El reglament de funcionament dels comuns del 1985 i la seva reforma per les ordinacions de 9 de novembre del 2011 i de 4 de setembre del 2014. Els reglaments de funcionament dels diversos comuns.

3.1.2.3.-Els òrgans dels comuns. Règim jurídic i presa d’acords.

3.1.3.-Conclusions.

3.2.-La Llei Qualificada de delimitació de competències.

3.2.1.-La primera norma promulgada (1993).

3.2.1.1.-El títol I: les disposicions generals. La definició institucional de parròquies i comuns.

3.2.1.1.1.-Les Parròquies com a Corporacions públiques que integren l’estructura territorial de l’Estat d’Andorra (art. 1). La doble naturalesa: entitats per a la participació en la política nacional i, al mateix temps, regides pel principi d’autogovern (que es fa efectiu a través dels Comuns).

3.2.1.1.2.-Els Comuns representen, governen i administren les Parròquies (art. 2). Personalitat jurídica i elecció democràtica [en realitat, la Parròquia és la Corporació  i el Comú és l’òrgan de govern; de fet, la Constitució andorrana sí encaixa amb el parell d’idees Parròquia/Municipi i Comú/ajuntament).

3.2.1.1.3.-Els Comuns, el seu estatut jurídico-públic i la posició de les normes que aproven (art. 3).

3.2.1.1.3.1.-Llistat de potestats: normativa, executiva i sancionadora, així com financera i tributària (art. 3.1).

3.2.1.1.3.2.-Competències: determinades per la present Llei o bé establertes per delegació (art. 3.2). totes les competències no previstes per aquesta llei o bé delegades corresponen a l’Estat (art. 3.3).

3.2.1.1.3.3.-L’ordenament jurídic estatal s’aplica supletòriament al propi de cadascun dels Comuns (art. 3.4).

3.2.1.2.-Les competències dels comuns (Capítol primer del títol II de la Llei).

3.2.1.2.1.-La competència general prevista a l’art. 4.14: origen, interpretació i problemes que es deriven.

3.2.1.2.2.-Els diferents àmbits materials: cens, territori i béns i serveis públics.

3.2.1.2.3.-Reflexió sobre l’extensió competencial en els sectors citats.

3.2.1.3.-Les potestats i mitjans d’exercici de les competències (capítol segon del títol II de la Llei).

3.2.1.3.1.-Introducció. Remissió a les previsions constitucionals.

3.2.1.3.2.-Les potestats normativa, executiva i sancionadora. La recent reforma de la legislació de sancions administratives.

3.2.1.3.3.-Les potestats financera i tributària.

3.2.2.-Reformes menors.

3.2.3.-La reforma del 2017.

3.3.-La Llei Qualificada de transferències.

3.3.1.-Introducció. La doble font dels ingressos dels comuns.

3.3.2.-La configuració de la transferència a la Llei.

3.3.3.-Conclusions.

4.La perspectiva oberta per la jurisprudència constitucional.

4.1.-Introducció.

4.2.-Les sentències relatives als recursos d’inconstitucionalitat contra la Llei 19/2017 Qualificada de delimitació de competències dels comuns i contra la llei qualificada 18 /2017 de transferències als comuns.

4.3.-Valoració de les resolucions.

5.-Conclusions.

 

Publicat dins de General | Deixa un comentari

Unificació de tot el que portem: 1128 paraules.

“La reforma del règim local a Andorra: mutació constitucional o desamortització del segle XXI?”

1.-Introducció.

1.1.-Objectiu de la investigació.

1.1.1.- En el present treball, estudiarem la transformació del règim local andorrà, produïda a través de tres rellevants lleis promulgades l’any 2017 i de la jurisprudència constitucional derivada dels recursos d’inconstitucionalitat contra dues d’elles.

1.1.2.- Aquest volum de normes i sentències es produí en un ambient d’intenses i llargues converses, acompanyades de diverses  propostes polítiques sobre l’encaix legal de les Parròquies, que són les peculiars Corporacions Locals que reconeix la Constitució andorrana.

1.1.3.-Seguirem un criteri cronològic, que ens permeti veure on s’expressen els punts de fricció constitucional.

1.2.-Utilitat de la recerca.

1.2.1.-L’interès del present estudi rau, en primer lloc, en l’observació de l’evolució del sistema constitucional andorrà.

1.2.2.- Ara bé, des d’un segon punt de vista, es plantegen dilemes de dilatat abast sobre el concepte d’autonomia territorial, sobre els efectes de la normativa urbanística i sobre l’estatut dels béns de domini públic. En aquest sentit, efectuem una lectura crítica de la legislació examinada i de les decisions del Tribunal constitucional.

1.2.3.- Cal tenir en compte que estem davant un ordenament amb important influència del Dret espanyol i, a més, del Dret francès. Això ens situa davant un banc de proves interessant del Dret Públic (ateses les tradicionals coincidències entre la tradició francesa i el nostre Dret administratiu).

1.3.-Bibliografia bàsica.

1.3.1.-Textos generals.

1.3.1.1.- Les fonts doctrinals per a estudiar la distribució territorial del poder a Andorra són ja força abundants.

1.3.1.2.- Sense ànim exhaustiu, podríem començar citant un text clàssic que, malgrat els anys transcorreguts, és una bona introducció a les arrels històriques i a la vida institucional andorrana. Ens referim al llibret d’Alain DEGAGE i Antoni DURÓ I ARAJOL, amb el títol L’Andorre, a la ja mítica col·lecció Que sais-je?, editat per Presses Universitaires de France al 1998.

1.3.1.3.- Un bon complement d’aquesta primera lectura és el llibre Història d’Andorra en onze claus, d’Oliver Vergés Pons (2016). El capítol final tracta, precisament, de l’aprovació de la Constitució i del seu impacte.

1.3.2.-El moment de la transició i el naixement del règim constitucional.

1.3.2.1.- El moment de la transició i naixement del règim constitucional ha estat molt ben tractat per Àlvar Valls a La nova constitució d’Andorra (1993).

1.3.2.2.- El llibre disposa d’un grapat de fotografies que ja tenen rang històric.

1.3.2.3.- Malgrat el seu origen periodístic, explica el relati viu d’aquells moments i mostra el context dels grans debats que es van produir (i dels moments més tensos).

 

1.3.3.-Estudis jurídics especialitzats.

1.3.3.1.-L’estudi de Laura Román Martín –El nou estat andorrà. Un estudi jurídic (1999)- ens permet inserir el sistema constitucional andorrà dins dels catàlegs habituals, amb una interesant comparació amb altres microestats europeus.

1.3.3.2.- El primer gran manual de Dret constitucional fou, sense dubte, el llibre de Meritxell MATEU i François LUCHAIRE, La Principauté d’Andorre, hier et aujourd’hui (Economica, Paris, 1999). Luchaire fou, precisament, un dels primers magistrats del Tribunal Constitucional andorrà.

1.3.3.3.-El Dret públic andorrà ha estat molt ben descrit per Josep M.A.Magán Perales a Andorra, Estat de Dret. El model de govern, dret públic i administració dins l’actual sistema normatiu del Principat d’AndorraPerspectives de futur al primer decenni de la Constitució (2004). Ja des del punt de vista del concret Dret Administratiu, és forçosa la cita del Dret administratiu andorrà, amb diversos autors, coordinat per Pere Pastor Vilanova i publicat l’any 2006[1].

 

2.-El règim local a la Constitució andorrana.

2.1.-Introducció.

2.1.1.-La qüestió de la regulació dels comuns ha estat, ja des dels debats constituents, el punt més inflamat de la vida de la Norma fonamental.

2.1.1.1.-Malgrat haver estat qualificada Andorra pels estudiosos como a microestat, observem un delicat tractament de la descentralització.

2.1.1.2.-Així, l’article 1.5 de la Norma suprema recull el que, en aquests anys, ha estat l’aspecte més discutit del desenvolupament constitucional del país dels Pirineus.

2.1.1.3.-Es tracta de la configuració territorial d’Andorra. En concret, disposa l’art. 1.5:

…“Andorra està integrada per les parròquies de Canillo, Encamp, Ordino, La Massana, Andorra la Vella, Sant Julià de Lòria i Escaldes-Engordany”.

 

2.1.2.-La arquitectura institucional del règim local andorrà es concentra en el títol VI, relatiu a l’estructura territorial.

2.1.3.-La unitat territorial inferior de l’Estat andorrà és la Parròquia. L’expressió dels seus interessos, així com la seva representació i administració, correspon als Comuns (arts. 79 1 i 79.2 CPA).

2.2.-Andorra està integrada per parròquies. La doble faç del poder legislatiu.

2.2.1.-L’enumeració constitucional. L’art. 1.5 de la Constitució.

2.2.2.-El Títol VI, relatiu a l’estructura territorial.

2.2.3.-Parròquies i Poder Legislatiu.

2.3.-Els Comuns.

2.3.1.-Definició constitucional.

2.3.1.1.-Els Comuns són Corporacions publiques amb personalitat jurídica i potestat normativa local, sotmesa a la llei.

2.3.1.2.-Els Comuns:

-Expressen els interessos de les parròquies (existeix, per tant, un interès general parroquial reconegut constitucionalment).

-Fixen i duen a terme les seves polítiques públiques en el seu àmbit territorial.

-Gestionen i administren tots els béns de propietat parroquial, siguin de domini públic comunal o de domini privat o patrimonial.

 

2.3.1.3.-Resum i valoració: observi’s la importància que se li atorga a la gestió i administració dels seus béns. És un aspecte que, al llarg del temps, es convertirà en un dels grans cavalls de batalla.

 

 

2.3.2.-Les competències comunals segons la Constitució.

2.3.2.1.- La determinació de l’àmbit material de les competències de les entitats descentralitzades és sempre una qüestió rellevant i difícil als Estats no unitaris. La Constitució andorrana ha establert el següent esquema. D’entrada, Andorra podria ser un Estat molt generós en la descentralització, ja que no existeix pròpiament un llistat de competències estatals, excepte que la Constitució imposi la reserva material de Llei. Aquesta reserva pot ser de Llei Qualificada –que s’aprova amb un quòrum reforçat- o de Llei ordinària.

2.3.2.2.- Aquest esquema ofereix al legislador una enorme capacitat de graduació competencial als diversos sectors. No obstant, l’art. 80.1 de la Norma Suprema va construir un “blindatge suau” amb el següent mecanisme: una Llei Qualificada determinaria les competències dels comuns atribuint alguna possibilitat de decisió autònoma almenys en les següents matèries:

…-Cens de població.

…-Cens electoral. Participació en la gestió del procés i administració electorals que els correspongui segons la llei.

…-Consultes populars.

…-Comerç, indústria i activitats professionals.

…-Delimitació del territori comunal.

…-Béns propis i de domini públic comunal.

…-Recursos naturals.

…-Cadastre.

…-Urbanisme.

…-Vies públiques.

…-Cultura, esports i activitats socials.

…-Serveis públics comunals.

 

2.3.2.3.-Valoració. El calidoscopi per a múltiples ajustaments.

 

2.3.3.-Les lleis Qualificades relatives als comuns.

3.-La Llei Qualificada de Delimitació de competències dels Comuns i la Llei Qualificada de Transferències.La reforma del 2017.

3.1.-Introducció.

3.2.-La Llei Qualificada de delimitació de competències.

3.3.-La Llei Qualificada de transferències.

 4.La perspectiva oberta per la jurisprudència constitucional.

4.1.-Introducció.

4.2.-Les sentències relatives als recursos d’inconstitucionalitat contra la Llei 19/2017 Qualificada de delimitació de competències dels comuns i contra la llei qualificada 18 /2017 de transferències als comuns.

4.3.-Valoració de les resolucions.

5.-Conclusions.

 

 

Publicat dins de General | Deixa un comentari

Examen específic del punt 2.3 sobre els Comuns, a l’espera d’una valoració final. 308 pp.

2.3.-Els Comuns.

2.3.1.-Definició constitucional.

2.3.1.1.-Els Comuns són Corporacions publiques amb personalitat jurídica i potestat normativa local, sotmesa a la llei.

2.3.1.2.-Els Comuns:

-Expressen els interessos de les parròquies (existeix, per tant, un interès general parroquial reconegut constitucionalment).

-Fixen i duen a terme les seves polítiques públiques en el seu àmbit territorial.

-Gestionen i administren tots els béns de propietat parroquial, siguin de domini públic comunal o de domini privat o patrimonial.

 

2.3.1.3.-Resum i valoració: observi’s la importància que se li atorga a la gestió i administració dels seus béns. És un aspecte que, al llarg del temps, es convertirà en un dels grans cavalls de batalla.

 

2.3.2.-Les competències comunals segons la Constitució.

2.3.2.1.- La determinació de l’àmbit material de les competències de les entitats descentralitzades és sempre una qüestió rellevant i difícil als Estats no unitaris. La Constitució andorrana ha establert el següent esquema. D’entrada, Andorra podria ser un Estat molt generós en la descentralització, ja que no existeix pròpiament un llistat de competències estatals, excepte que la Constitució imposi la reserva material de Llei. Aquesta reserva pot ser de Llei Qualificada –que s’aprova amb un quòrum reforçat- o de Llei ordinària.

2.3.2.2.- Aquest esquema ofereix

al legislador una enorme capacitat de graduació competencial als diversos sectors. No obstant, l’art. 80.1 de la Norma Suprema va construir un “blindatge suau” amb el següent mecanisme: una Llei Qualificada determinaria les competències dels comuns atribuint alguna possibilitat de decisió autònoma almenys en les següents matèries:

…-Cens de població.

…-Cens electoral. Participació en la gestió del procés i administració electorals que els correspongui segons la llei.

…-Consultes populars.

…-Comerç, indústria i activitats professionals.

…-Delimitació del territori comunal.

…-Béns propis i de domini públic comunal.

…-Recursos naturals.

…-Cadastre.

…-Urbanisme.

…-Vies públiques.

…-Cultura, esports i activitats socials.

…-Serveis públics comunals.

 

2.3.2.3.-Valoració. El calidoscopi per a múltiples ajustaments.

2.3.3.-Les lleis Qualificades relatives als comuns.

 

Publicat dins de General | Deixa un comentari

Dia curt,però saltem fins 842.

“La reforma del règim local a Andorra: mutació constitucional o desamortització del segle XXI?”

1.-Introducció.

1.1.-Objectiu de la investigació.

1.1.1.- En el present treball, estudiarem la transformació del règim local andorrà, produïda a través de tres rellevants lleis promulgades l’any 2017 i de la jurisprudència constitucional derivada dels recursos d’inconstitucionalitat contra dues d’elles.

1.1.2.- Aquest volum de normes i sentències es produí en un ambient d’intenses i llargues converses, acompanyades de diverses  propostes polítiques sobre l’encaix legal de les Parròquies, que són les peculiars Corporacions Locals que reconeix la Constitució andorrana.

1.1.3.-Seguirem un criteri cronològic, que ens permeti veure on s’expressen els punts de fricció constitucional.

1.2.-Utilitat de la recerca.

1.2.1.-L’interès del present estudi rau, en primer lloc, en l’observació de l’evolució del sistema constitucional andorrà.

1.2.2.- Ara bé, des d’un segon punt de vista, es plantegen dilemes de dilatat abast sobre el concepte d’autonomia territorial, sobre els efectes de la normativa urbanística i sobre l’estatut dels béns de domini públic. En aquest sentit, efectuem una lectura crítica de la legislació examinada i de les decisions del Tribunal constitucional.

1.2.3.- Cal tenir en compte que estem davant un ordenament amb important influència del Dret espanyol i, a més, del Dret francès. Això ens situa davant un banc de proves interessant del Dret Públic (ateses les tradicionals coincidències entre la tradició francesa i el nostre Dret administratiu).

1.3.-Bibliografia bàsica.

1.3.1.-Textos generals.

1.3.1.1.- Les fonts doctrinals per a estudiar la distribució territorial del poder a Andorra són ja força abundants.

1.3.1.2.- Sense ànim exhaustiu, podríem començar citant un text clàssic que, malgrat els anys transcorreguts, és una bona introducció a les arrels històriques i a la vida institucional andorrana. Ens referim al llibret d’Alain DEGAGE i Antoni DURÓ I ARAJOL, amb el títol L’Andorre, a la ja mítica col·lecció Que sais-je?, editat per Presses Universitaires de France al 1998.

1.3.1.3.- Un bon complement d’aquesta primera lectura és el llibre Història d’Andorra en onze claus, d’Oliver Vergés Pons (2016). El capítol final tracta, precisament, de l’aprovació de la Constitució i del seu impacte.

1.3.2.-El moment de la transició i el naixement del règim constitucional.

1.3.2.1.- El moment de la transició i naixement del règim constitucional ha estat molt ben tractat per Àlvar Valls a La nova constitució d’Andorra (1993).

1.3.2.2.- El llibre disposa d’un grapat de fotografies que ja tenen rang històric.

1.3.2.3.- Malgrat el seu origen periodístic, explica el relati viu d’aquells moments i mostra el context dels grans debats que es van produir (i dels moments més tensos).

 

1.3.3.-Estudis jurídics especialitzats.

1.3.3.1.-L’estudi de Laura Román Martín –El nou estat andorrà. Un estudi jurídic (1999)- ens permet inserir el sistema constitucional andorrà dins dels catàlegs habituals, amb una interesant comparació amb altres microestats europeus.

1.3.3.2.- El primer gran manual de Dret constitucional fou, sense dubte, el llibre de Meritxell MATEU i François LUCHAIRE, La Principauté d’Andorre, hier et aujourd’hui (Economica, Paris, 1999). Luchaire fou, precisament, un dels primers magistrats del Tribunal Constitucional andorrà.

1.3.3.3.-El Dret públic andorrà ha estat molt ben descrit per Josep M.A.Magán Perales a Andorra, Estat de Dret. El model de govern, dret públic i administració dins l’actual sistema normatiu del Principat d’AndorraPerspectives de futur al primer decenni de la Constitució (2004). Ja des del punt de vista del concret Dret Administratiu, és forçosa la cita del Dret administratiu andorrà, amb diversos autors, coordinat per Pere Pastor Vilanova i publicat l’any 2006[1].

 

2.-El règim local a la Constitució andorrana.

2.1.-Introducció.

2.1.1.-La qüestió de la regulació dels comuns ha estat, ja des dels debats constituents, el punt més inflamat de la vida de la Norma fonamental.

2.1.1.1.-Malgrat haver estat qualificada Andorra pels estudiosos como a microestat, observem un delicat tractament de la descentralització.

2.1.1.2.-Així, l’article 1.5 de la Norma suprema recull el que, en aquests anys, ha estat l’aspecte més discutit del desenvolupament constitucional del país dels Pirineus.

2.1.1.3.-Es tracta de la configuració territorial d’Andorra. En concret, disposa l’art. 1.5:

…“Andorra està integrada per les parròquies de Canillo, Encamp, Ordino, La Massana, Andorra la Vella, Sant Julià de Lòria i Escaldes-Engordany”.

 

2.1.2.-La arquitectura institucional del règim local andorrà es concentra en el títol VI, relatiu a l’estructura territorial.

2.1.3.-La unitat territorial inferior de l’Estat andorrà és la Parròquia. L’expressió dels seus interessos, així com la seva representació i administració, correspon als Comuns (arts. 79 1 i 79.2 CPA).

2.2.-Andorra està integrada per parròquies. La doble faç del poder legislatiu.

2.2.1.-L’enumeració constitucional. L’art. 1.5 de la Constitució.

2.2.2.-El Títol VI, relatiu a l’estructura territorial.

2.2.3.-Parròquies i Poder Legislatiu.

2.3.-Els Comuns (DESENVOLUPAT A LA SEGÜENT ENTRADA).

2.3.1.-Definició constitucional.

2.3.2.-Les competències comunals segons la Constitució.

2.3.3.-Les lleis Qualificades relatives als comuns.

3.-La Llei Qualificada de Delimitació de competències dels Comuns i la Llei Qualificada de Transferències.La reforma del 2017.

3.1.-Introducció.

3.2.-La Llei Qualificada de delimitació de competències.

3.3.-La Llei Qualificada de transferències.

 4.La perspectiva oberta per la jurisprudència constitucional.

4.1.-Introducció.

4.2.-Les sentències relatives als recursos d’inconstitucionalitat contra la Llei 19/2017 Qualificada de delimitació de competències dels comuns i contra la llei qualificada 18 /2017 de transferències als comuns.

4.3.-Valoració de les resolucions.

5.-Conclusions.

 

 

[1]Per últim, hem de recordar que la legislació -i la jurisprudència del Tribunal Constitucional- es publiquen al Butlletí Oficial del Principat d’Andorra, que és d’accés públic i gratuït i que gaudeix d’un bon sistema d’ordenació.

Publicat dins de General | Deixa un comentari