La normativa local. Reglaments i ordenances. 16-XII-2017.

LES ORDENANCES LOCALS. NOTES ESQUEMÀTIQUES.

1.- Xerrada de Joan Amenós Álamo

Presentació personal:  http://blogs.uab.cat/estelasenlamaramenos/

2.-Manuals:

LORA-TAMAYO VALLVÉ (Dir.): Manual de Derecho Local, Iustel (2015).

RIVERO YSERN,M.: Manual de Derecho Local, Thomson Civitas.

SOSA WAGNER, Manual de Derecho Local.

3.-Articles disponibles públicament:

AMENÓS ÁLAMO: “Consulta pública previa y planificación normativa en las ordenanzas locales (I).”

Consulta pública previa y planificación normativa en las ordenanzas locales (y II).”

REINOSO  CARRIEDO: ” Sinopsis del nuevo procedimiento para la aprobación de las Ordenanzas Municipales“. (2017)

TOSCANO GIL,F.: “El procedimiento de elaboración de las normas locales“. (2012)

GUÍAS JURÍDICAS WOLTERS-KLUWER: “Ordenanzas municipales“.

4.- Referències legals elementals:

.-Art. 137 CE: l’Estat s’organitza territorial en municipis, en províncies i en Comunitats Autònomes. Autonomia d’aquestes entitats per a la gestió dels seus interessos.

.-Art. 139.2 CE: prohibició de mesures que obstaculitzin la llibertat de circulació i establiment de persones i béns.

.-Art. 140 CE: Autonomia dels municipis. Elecció dels regidors pels veïns del municipi mitjançant sufragi universal, igual, lliure, directe i secret. Elecció dels Alcaldes pels regidors o pels veïns.

.-Art. 1 LRBRL: el municipi com a Administració corporativa i administració que canalitza la participació ciutadana.

.-Art. 4.1 LRBRL: potestats de les administracions locals territorials de caràcter necessari.

.-Art. 4.2. LRBRL: la legislació de les Comunitats Autònomes pot atribuir certes potestats dels ens locals territorials a altres ens locals (i atorgar-los, fins i tot, un caràcter necessari).

.-Art. 47.1 LRBRL: majoria simple: vots afirmatius són més que els negatius.

.-Art. 47.2 LRBRL: majoria absoluta del nombre legal de membres: supòsits: entre altres, aprovació i modificació del Reglament orgànic, acords de la corporació en la tramitació d’instruments de planejament urbanístic general, etc.

.-Art. 47.2.k)LRBRL: acords de municipalització o provincialització en règim de monopoli i aprovació de forma concreta de gestió: precisa majoria absoluta.

.-Art. 49 LRBRL (Llei Reguladora de les Bases del Règim Local) : procediment d’aprovació de les ordenances locals.

.-Art. 52 LRBRL: impugnació de les ordenances locals.

.-Art. 63.1 LRBRL: impugnació de les ordenances: subjectes legitimats: els propis del règim general contenciós-administratiu i, a més, l’Administració de l’Estat i l’Administració de la Comunitat Autònoma, així com els membres de les Corporacions Locals que haguessin votat en contra.

.-Art. 70.2 LRBRL: publicació de les ordenances al BOP, incloent l’articulat de les normes urbanístiques i els acords d’aprovació definitiva d’instruments urbanístics. Entrada en vigor ordenances.

5.-IDEES PRINCIPALS PER A LA SESSIÓ.

         6.-A l’ordenament jurídic espanyol conviuen administracions regides pel sistema de gestió burocràtica (l’Administració de l’Estat i l’Administració de la Comunitat Autònoma) amb administracions de caire corporatiu. Aquest últim és el cas de les Corporacions locals, a les quals es garanteix l’autogovern dels veïns (en el cas dels municipis). Tal com precisa la LRBRL, els municipis gestionen amb autonomia els interessos propis de la col·lectivitat, del comú veïnal.

         7.-Es considera que la potestat reglamentària dels ens locals té un basament directament constitucional. En efecte, l’art. 137 de la Norma Suprema indica:

         “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.”

         8.-Ja en relació al municipi, el primer incís de l’art. 40 del mateix text constitucional proclama que “la Constitució garanteix l’autonomia dels municipis”. Es considera que la traducció elemental de la noció d’autonomia rau en la potestat de dictar les pròpies normes (autonomos).

         9.-Ara bé, és evident que les entitats locals no aproven normes amb rang de Llei i que, per tant, estan sotmès es a aquesta. En general, es considera que la Llei no pot exhaurir absolutament la regulació d’una matèria i ha de deixar alguns buits per a la possibilitat d’intervenció dels ens locals. És aquest un tema delicat que, en definitiva, concretaria el Tribunal Constitucional, especialment a través de la via del conflicte en defensa de l’autonomia local. El TC ja ha empunyat en aquest sentit el reconeixement constitucional de l’autonomia municipal i la legitimació democràtica directa dels òrgans de govern municipals. Anoto que aquesta legitimació també està reconeguda a la Constitució, quan ens recorda que els regidors seran elegits pels veïns del municipi mitjançant sufragi universal, igual, lliure, directe i secret i que els alcaldes seran elegits pels regidors o pels veïns.

         10.-En el sentit indicat al paràgraf anterior, podem citar dos exemples d’avenç del localisme. En primer lloc, pel que fa a la matèria tributària, respecte a la qual la STC 233/1999, de 16 de desembre, concedí el següent:

         “[…]En virtud de la autonomia de los Entes locales constitucionalment garantizada y del caràcter representativo del Pleno de la Corporación municipal, es preciso que la Ley estatal atribuya a los Acuerdos dictados por éste (así, los acuerdos imanantes del ejercicio de la potestad de ordenança), un cierto ámbito de decisión acerca de los tributos propios del Municipio, entre los cuales se encuentran las tasas” (STC 233/199, de 16 de diciembre, FJ 10).

         11.-En segon lloc, també hem de citar l’espai reservat a la regulació municipal en matèria de sancions administratives, avui recollit  al darrer títol de la LRBRL.

         12.-En definitiva, sobrevolen aquest tema dues idees-força. En primer lloc, la història pròpia de les ordenances locals que, al llarg del temps, s’han fet habituals en àmbits com la regulació del trànsit, la utilització dels béns públics municipals o la regulació de la convivència quotidiana. En segon lloc, la influència o l’atmosfera del principi de subsidiarietat, que habita als arts. 4. 2 i 4.3 de la Carta Europea d’Autonomia Local (i també al Dret de la Unió Europea):

         “2. Las Entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad.

  1. El ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos. La atribución de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía.”

         13.-Un principi, el de subsidiarietat, sovint mal entès i encara pitjor aplicat. Tot i que, per cert, l’art. 7.4 de la LRBRL es mou en direcció diferent. Així, segons el seu primer paràgraf:

         “Las Entidades locales solo podrán ejercer competencias distintes de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultània del mismo servicio público con otra Administración Pública. A estos efectos, seran necesarios y vinculantes los informes previos de la Administración competente por razón de la materia, en el que se señale la inexistència de duplicidades, y de la Administración que tanga atribuida la tutela financera sobre la sostenibilidad financera de las nuevas competencias”.

         14.-Concretant una mica més, el Tribunal Suprem ha afirmat la vinculació negativa a la Llei de l’actuació local i ha rebutjat una vinculació positiva que hauria exigit una habilitació concreta i expressa.

         15.-La potestat reglamentària és pròpia dels ens locals necessaris, però les Lleis autonòmiques la poden atribuir també als facultatius. Recordem que els ens locals necessaris són el Municipi, la Província i la Illa. No obstant, la legislació de les Comunitats Autònomes pot atribuir potestats pròpies d’aquests ens a les entitats locals d’àmbit inferior al municipal, a les comarques, a les àrees metropolitanes o a altres ens.

         16.-Pel que fa al procediment d’elaboració i aprovació, cal dir que l’exercici de la potestat reglamentària correspon al Ple. La Llei guarda silenci pel que fa a la iniciativa, però es cert que l’art. 70 bis regula la iniciativa popular, amb un quòrum relativament exigent (per exemple, a partir de 20.001 habitants, ha de ser presentada pel 10% del municipi).

         17.-En canvi, a l’Alcalde se li assigna la competència per a dictar bans i decrets que, han de quedar sotmesos a les normes reglamentàries locals i que, en general, es consideren actes administratius. No obstant, és cert que  són actes peculiars. Així, per exemple, unes vegades són simples recordatoris de la vigència d’una norma (i de les dates a les quals cal fer efectives certes obligacions) i altres són actes administratius generals que executen normes legals o reglamentàries i que, certament, és fàcil qualificar com a autèntica norma  (en un nivell jeràrquic inferior, potser el més inferior de la piràmide normativa…).

         18.-En conclusió, per tant, la competència per a aprovar l’ordenança es concentra en el plenari. No obstant, és cert que la legislació espanyola ha entregat a l’Alcalde tradicionalment la potestat de dictar “Bans i Decrets”. Són normes? Habitualment, s’ha permès que tinguin un caràcter aclaridor, interpretatiu o de recordatori de l’acompliment. Son, en definitiva, instrumentals o complementaris i afavoreixen una millor execució. En cas de necessitat, però, podrien dictar normes si existeix una prèvia habilitació legal i donant compte al Ple, tal com indica l’art. 21.1. m) LRBRL, segons el qual correspon a l’Alcalde:

         “Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catàstrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta immediata al pleno.”

         19.-La LRBRL ha establert, de manera sintètica, un procediment d’aprovació. Així, després d’una fase d’iniciativa –respecte a la qual la LRBRL guarda silenci- es preveuen les següents passes:

  1. a) Aprovació inicial pel Ple.
  2. b) Informació pública i audiència als interessats per un termini mínim de trenta dies, per a la presentació de reclamacions i suggeriments. Cal precisar que, si no es presentés cap d’aquestes al·legacions, s’entendrà definitivament aprovat l’acord fins aquell moment provisional.
  3. c) Resolució de totes les reclamacions i suggeriments presentats dins del termini i aprovació definitiva pel Ple. Cal dir que, com a regla general, les ordenances no reclamen un quòrum reforçat i, per tant, és suficient la majoria simple. Recordem que existeix majoria simple quan els vots afirmatius són més que els negatius.

         20.-Cal precisar, però, que hi ha supòsits de majoria absoluta. Per exemple, l’aprovació i modificació del Reglament orgànic i  dels acords relatius a instruments de planejament urbanístic general  (que són, també, normes reglamentàries, encara que això ha tingut un cert debat doctrinal). Històricament (en concret, abans del 2003), també s’exigí la majoria absoluta per a l’aprovació i modificació de les ordenances fiscals. En canvi, el Pressupost s’ha mogut sempre per les relativament tranquil·les aigües de la majoria simple.

         A més, existeixen altres acords que poden tenir un contingut normatiu, no individualitzat. Per exemple, la municipalització o provincialització d’activitats en règim de monopoli i l’aprovació de la forma concreta de gestió del servei corresponent. En aquest cas, cal també majoria absoluta.

         21.-Després, cal que es publiqui la norma al Butlletí Oficial de la Província. La LRBRL fa aquí una menció recordatòria específica per a la publicació de l’articulat de les normes dels plans urbanístics i dels acords de d’aprovació definitiva d’instruments també urbanístics quan siguin competència de l’ens local.

         22.-Pel que fa a l’entrada en vigor, la Llei decidí des del primer moment fer-se un embolic. Exigeix dos requisits. En primer lloc, la publicació definitiva i, en segon lloc, el transcurs de quinze dies –hàbils- a patir de la total inserció del text en el BOE. Aquesta és la interpretació més segura de la vacatio legis, encara que la Llei no diu exactament això i trasllada misteriosament el dies a quo al moment de recepció de l’acord aprovatori per l’Estat i per les Comunitats Autònomes.

         23.-Cal afegir, però, que certes aprovacions de normes reglamentàries pels municipis són simplement provisionals i cal, per tant, una aprovació definitiva per la Comunitat Autònoma. El Tribunal Constitucional ha admès aquesta mena de tuteles de forma, si no excepcional, sí limitada i quan es justifiqui la presència d’interessos supralocals que cal coordinar. Per exemple, s’admetrien a l’àmbit de certs plans ambientals.

         24.-Connecta això amb l’esperit de la Carta Europea de l’Autonomia Local, que admet el control administratiu o governatiu de legalitat, però és refractària al control  d’oportunitat. No obstant, la LRBRL va anar encara més enllà i, en matèria d’ordenances, consagrà com regla ordinària el control judicial de la seva legalitat. Alguns han qualificat aquest control de lent i poc operatiu, més encara tenint en compte la mandra impugnadora de l’Estat i de les Comunitats Autònomes. Recordem que, a més d’aquestes administracions, poden impugnar les ordenances que incorrin en qualsevol infracció de l’ordenament jurídic els membres de les corporacions locals que haguessin votat en contra.

Quant a Joan Amenós Álamo

Professor de Dret Administratiu
Aquesta entrada ha esta publicada en General. Afegeix a les adreces d'interès l'enllaç permanent.

Deixa un comentari

L'adreça electrònica no es publicarà. Els camps necessaris estan marcats amb *

Time limit is exhausted. Please reload the CAPTCHA.