sanciones administrativas (el Salvador).

Introducción

 

I.-BASES CONSTITIUCIONALES Y REGULACIÓN.

 

I.1.-PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES.

 

I.1.1.-LA ADMISIÓN EXPLÍCITA DE LA POTESTAD SANCIONADORA.

 

I.1.2.-PRINCIPIOS SUSTANCIALES.

 

I.2.-LA LEGISLACIÓN ESTATAL VIGENTE.

 

I.2.1.-DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL. LA LPAC Y LA SORPRENDENTE IRRUPCIÓN DE LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO.

 

 

I.2.2.-RESERVA DE LEY Y COLABORACIÓN REGLAMENTARIA. EL PAPEL DE LAS ORDENANZAS LOCALES.

 

I.3.-EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD.

 

 

II.-LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES.

 

II.1.-LAS CARACTERÍSTICAS DEL ILÍCITO ADMINISTRATIVO.

 

II.1.1.-CONCEPTO Y CLASES DE INFRACCIONES.

 

II.1.1.3.-INFRACCIONES DE RESULTADO, INFRACCIONES DE PELLIGRO Y LAS MUY RELEVANTES INFRACCIONES FORMALES.

.-Infracciones de resultado: alteración de la realidad exterior, con lesión de un bien jurídico protegido. Ejemplos.

.-Infracciones de peligro: la acción tipificada es una situación de riesgo o peligro.

.-Infracciones formales: mero incumplimiento de un deber legal, aunque no generelesión ni riesgo para un bien jurídico concreto.

 

II.1.2.-TIPICIDAD, ANTIJURIDICIDAD Y CULPABILIDAD.

 

II.1.2.1.-EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD. DEFINICIÓN. EL PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD. LOS PROBLEMAS DEL EMPLEO DE CONCEPTOSJURÍDICOS INDETERMINADOS Y DE LOS REENVÍOS Y REMISIONES EN  LAS NORMAS SANCIONADORAS.LAS EXIGENCIAS DEL PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN EL MOMENTO DE LA APLICACIÓN.

.-Especial aplicación del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).Predeterminación normativa: lex previa y lex certa. Garantía de taxatividad o previsibilidad. Homogeneidad entre el hecho real cometido y los hechos que describen y fundamentan el contenido material del injusto. Precisión en el ámbito de lo proscrito.

.-Admisibles conceptos jurídicos indeterminados, pero no una graduación ad hoc de la sanción.

.-La admisión de los reenvíos y remisiones. En definitiva, precisar de manera suficiente y correcta el tipo infractor. AQUÍ.

II.1.2.2.-EL PRINCIPIO DE ANTIJURIDICIDAD. LA CONDUCTA TÍPICA HA DE SER ANTIJURÍDCA. ESTO ES, NO DEBEN EXISTIR CAUSAS DE JUSTIFICACIÓN. LISTADO: LEGÍTIMA DEFENSA, EJERCICIO LEGÍTIMO DE UN DERECHO –ESPECIALMENTE, DE UN DERECHO FUNDAMENTAL- O CUMPLIMIENTO DE UN DEBER Y OBEDIENCIA DEBIDA. PERO NO CABE INVOCAR EL DERECHO A LA IGUALDAD PARA INVOCAR UNA CONDUCTA ILEGAL.

II.1.2.3.-EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD. LA IMPUTABILIDAD SUBJETIVA Y LAEXCLUSIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA. LA LIMITADÍSIMA ACEPTACIÓN DEL ERROR DE HECHO Y DEL ERROR DE DERHO. LA RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS JURÍDICAS E INCLUSO DE OTROS ENTES. PRINCIPIO DE PERSONALIDAD LAS SANCIONES Y POSICIÓN DE GARANTE.

 

II.1.3.-LA PRESCRIPCIÓN.

 

II.1.3.1.-PLAZOS. LA DETERMINACIÓN EN UNA NORMA CON RANGO DE LEY Y LA PREVISIÓN SUPLETORIA DEL ART. 30.1 LRJSP.

II.1.3.2.-DETERMINACIÓN DE LA FECHA INICIAL –DIES A QUO-, INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN Y DETERMINACIÓN DE LA FECHA FINAL –DIES AD QUEM-.

II.1.3.3.-EFECTOS. EXTINCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN EL ÁMBITO DE LA SANCIÓN, PERO POSIBLE SUBSISTENCIA DE CIERTAS OBLIGACIONES LEGALES.

 

II.2.-LAS SANCIONES.

 

II.2.1.-CONCEPTO Y CLASES.

 

II.2.1.1.-CONCEPTO. LA FINALIDAD RETRIBUTIVA O DE CASTIGO Y LA PRESENCIA DE FINALIDADES DE PREVENCIÓN GENERAL Y DE PREVENCIÓN ESPECIAL.

II.2.1.2.-LO QUE NO ES SANCIÓN: LA MULTA COERCITIVA, LA CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTOS Y OTRAS MEDIDAS DE REPOSICIÓN DE LA LEGALIDAD, LAS ÓRDENES DE DEVOLUCIÓN DEL EXTRANJEROLAREVOCACION DE AUTORIZACINOES POR INCUMPLIMIENTO DE CONDICIONES (HABITUALMENTE DENOMINADA SANCIÓN RESCISORIA), EL REINTEGRO DE UNA SUBVENCIÓN POR QUEBRANTAMIENTO DE LOS REQUISITOS IMPUESTOS Y LAS PENALIDADES CONTRACTUALES.

II.2.1.3.-CLASES DE SANCIONES. LA MULTA Y LA REGLA DE PROHIBICIÓN DE BENEFICIO ECONÓMICO. OTRAS SANCIONES, PRINCIPALES O ACCESORIAS.  SANCIONES ACCESORIAS Y MEDIDAS COMPLEMENTARIAS. LA PUBLICACIÓN DE LA SANCIÓN.

 

II.2.2.-LA RELEVANTE CUESTIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y LA GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES.

 

II.2.1.1.-NO ES NECESARIO UN AUTOMATISMO LEGAL, PERO SÍ CABE EXIGIR CONGRUENCIA Y ELLO ES, JUSTAMENTE, LO QUE SIGNIFICA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.

II.2.1.2.-CRITERIOS LEGALES ,TANTO EN LA LRJSP COMO EN LAS NORMAS SECTORIALES, PARA EFECTUAR LA PERTINENTE Y PROPORCIONADA VALORACIÓN.

II.2.1.3.-LAS NORMAS SANCIONADORAS NO SERÁN SUSCEPTIBLES DE APLICACIÓN ANALÓGICA (ART. 26.4 LRJSP).

 

II.2.3.-LA EXTINCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA.

 

II.2.3.1.-CAUSAS: CUMPLIMIENTO DE LA SANCIÓN, DESAPARICIÓN DE PRESUPUESTOS, CONDONACIÓN, ETC.

II.2.3.2.-LA CUESTIÓN DE LA EXTINCIÓN SOBREVENIDA DE LA PERSONA JURÍDICA AUTORA DE LA INFRACCIÓN.

II.2.3.3.-LA PRESCRIPCIÓN. PLAZOS Y DIES A QUO.

 

 

II.3.-OTRAS CONSECUENCIAS JURÍDICAS DERIVADAS DE LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA. RELACIÓN CON LA RESPONSABILIDAD PENAL Y CON LA RESPONSABILIDAD CIVIL.

 

 

II.3.1.-EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y LA CONCURRENCIA DE INFRACCIÓN PENAL E INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA.

 

II.3.1.1.-NADIE PUEDE SER CASTIGADO DOS VECES POR EL MISMO HECHO.

II.3.1.2.-IDENTIDAD DE SUJETOS, HECHOS Y FUNDAMENTO.

II.3.1.3.-PREVALENCIA DE LA JUSTICIA PENAL SOBRE LA ADMINISTRATIVA Y SUSPENSIÓN DE LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

 

II.3.2.-EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y LA CONCURRENCIA DE INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS.

 

II.3.2.1.-LA SITUACIÓN DE “CONCURSO DE LEYES”.

II.3.2.2.-CONCURSO REAL DE INFRACCIOINES Y CONCURSO MEDIAL.

II.3.2.3.-LA INFRACCIÓN CONTINUADA. EL PLUS DE SANCIÓN Y EL INICIO DE UN NUEVO PROCEDIMIENTO SANCIONADOR SI LA CONDUCTA INFRACTORA PERSISTE.

 

II.3.3.-LA RESPONSABILIDAD CIVIL DIMANANTE DE LA INFRACCIÓN.

 

II.3.1.1.-PUNTO DE PARTIDA: INFRACCIONES DE RESULTADO Y CAUSACIÓN DE DAÑOS.

II.3.1.2.-LA REPOSICIÓN DE LA SITUACIÓN ALTERADA AL ESTADO ANTERIOR.

II.3.1.3.-LA INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y PERJUICIOS.

 

 

III.-EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

 

III.1.-INICIACIÓN.

 

III.1.1.-LA GARANTÍA DEL PROCEDIMIENTO.

III.1.1.1.-LA DEFENSA PREVIA A LA TOMA DE LADECISIÓN, A TRAVÉS DE UN PROCEDIMIENTO CON OPORTUNIDAD DE APORTAR Y PROPONER PRUEBAS Y ALEGACIONES.

III.1.1.2.-LA TRASLACIÓN MATIZADA AL PORCEDIMIENTO SANCIONADOR DE LAS SOLEMNES GARANTÍAS CONSTITUCIONALES DEL PROCESO PENAL.

III.1.1.3.-CONSTITUCIONALIDAD Y REGULACIÓN DE LAS TRAMITACIONES IMPLIFICADAS.

III.1.2.-LAS ACTUACIONES PRELIMINARES.

III.1.2.1.-OBJETIVOS DE LAS ACTUACIONES PREVIAS. SU REALIZACIÓN POR LOS ÓRGANOS ESPECIALIZADOS EN LA INVESTIGACIÓN, AVERIGUACIÓN E INSPECCIÓN.

III.1.2.2.-EL ACUERDO DE INCOACIÓN SERÁ ADOPTADO POR PROPIA INICIATIVA DEL ÓRGANO COMPETENTE O COMO CONSECUENCIA DE ORDEN SUPERIOR, PETICIÓN RAZONADA DE OTROS ÓRGANOS O DENUNCIA.

III.1.3.3.-LA DENUNCIA. CONTENIDO Y EFECTOS. LA INCENTIVACIÓN DE LA DENUNCIA. LA LEGITIMACIÓN DEL DENUNCIANTE PARA EXIGIR LA INVESTIGACIÓN Y COMPROBACIÓN ADMINISTRATIVAS.

III.1.3.-EL ACUERDO DE INCOACIÓN..

III.1.3.1.-ÓRGANO COMPETENTE Y CONTENIDO.

III.1.3.2.-COMUNICACIÓN Y NOTIFICACIÓN.

III.1.3.3.-OTROS ASPECTOS DE TRÁMITE.  LA IMPUGNACIÓN INDIVIDUALIZADA NO ES LA REGLA.

 

III.2.-TRAMITACIÓN.

 

III.2.1.-INSTRUCTOR E INTERESADOS.

III.2.1.1.-LA MISIÓN DEL INSTRUCTOR. LA DEBIDA SEPARACIÓN ENTRE LA FASE INSPECTORA Y LA SANCIONADORA.

III.2.1.2.-EL DENCUNCIANTE COMO TERCERO QUE CARECE DE LA CUALIDAD DE PARTE LEGÍTIMA. EXCEPCIONES.

III.2.1.3.-LA ACCIÓN PÚBLICA EN DETERMINADOS SECTORES ESTABLECIDOS NORMATIVAMENTE. SU ÁMBITO .

III.2.2.-FORMULACIÓN DE LA ACUSACIÓN, PRUEBA Y PRESUNCIÓN DE INOCENCIA.

III.2.2.1.-FORMULACIÓN DE LA ACUSACIÓN EN EL ACTO DE INCOACIÓN O BIEN POSTERIORMENTE. CONTENIDO. INALTERABILIDAD DE LOS HECHOS ESENCIALES OBEJTO DE ACUSACIÓN Y SANCI´N , AUNQUE LA IMPUTACIÓN PUEDE IR PRECISÁNDOSE DE FORMA GRADUAL, SIEMPRE QUE SE DÉ OCASIÓN DE DEFENDERSE DE LA ACUSACIÓN. LA CALIFICACIÓN JURÍDICA DE LOS HECHOS IMPUTADOS PUEDE VARIAR A LO LARGO DE LA INSTRUCCIÓN.

III.2.2.2.-LA SANCIÓN DEBE ESTAR BASADA EN MEDIOS PROBATORIOS DE CARGO O INCRIMINADORES PUES, EN CASO CONTRARIO, DEBE PRONUNCIARSE LA ABSOLUCIÓN. LAS PRUEBAS INDICIARIAS.

III.2.2.3.-LAS INSPECCIONES, ACTAS Y DENUNCIAS FDORMULADAS PORFUNCIONARIOPÚBLICO COMO DOCUMENTOS CON CARÁCTER PROBATORIO, BAJO LA REGLA GENRAL DE LA LIBRE VALORACIÓN.

III.2.3.-PROPUESTA DE RESOLUCIÓN Y AUDIENCIA.

III.2.3.1.-CONTENIDO (A): LA PROPUESTA DE ARCHIVO.

III.2.3.2.-CONTENIDO (B): LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN CON FIJACIÓN DE INFRACCIÓN.

III.2.3.3.-LA AUDIENCIA. LA REPRODUCCIÓN DE CONTENIDOS ANTERIORES.

 

III.3.-TERMINACIÓN Y EJECUCIÓN.

 

III.3.1.-LA RESOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

III.3.1.1.-LA COMPETENCIA RECAE EN LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS QUE LA TENGAN EXPRESAMENTE ATRIBUIDA.

III.3.1.2.-EL CONTENIDOY LA EXIGENCIA DE MOTIVACIÓN.

III.3.1.3.-EL ÓRGANO COMPETENTE PARA RESOLVER NO ESTÁ VINCULADO POR LA VALORACIÓN JURÍDICA, PERO SÍ POR LOS HECHOS DECLARADOS PROBADOS EN LA FASE DE INSTRUCCIÓN. ADEMÁS, LOS HECHOS DECLARADOS PROBADOS POR RESOLUCIONES JUDICIALES PENALES FIRMES VINCLARÁN A LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS RESPECTO DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES QUE SUBSTANCIEN.

III.3.2.-LA CADUCIDAD Y OTRAS FORMAS DE TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

III.3.2.1.-EL VENCIMIENTO DEL PLAZO MÁXIMO ESTABLECIDO SIN QUE SE HAYA DICTADO Y NOTIFICADO RESOLUCIÓN EXPRESA DETERMINA LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENT SANCIONADOR. PLAZOS. LA POSIBLE INCOACIÓN DE UN NUEVO EXPEDIENTE.

III.3.2.2.-RECONOCIMIENTO DE RESPONSABILIDAD Y PAGO VOLUNTARIO.

III.3.2.3.-LA TERMINACIÓN CONVENCIONAL.

III.3.3.-EJECUCIÓN Y REVISIÓN.

III.3.3.1.-REGLA GENERAL: LA RESOLIUCIÓN SERÁ EJECTIVA CUANDO NO QUEPA CONTRA ELLA NINGÚN RECURSO EN VÍA ADMINISTRATIVA.

III.3.3.2.-MIENTRAS FALTE LA RESOLUCIÓN EXPRESA DEL RECURSO DE ALZADA, LA RESOLUCIÓN SACIOINADORA CARECE DE FIRMEZA Y NO PUEDE EJECUTARSE.

III.3.3.3.-LA SUSPENSIÓN CAUTELAR DE LA RESOLUCIÓN EJECUTIVA.

 

Conclusiones.

 

Introducción

 

En el presente trabajo resumiremos la regulación vigente de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador en España. Teniendo en cuenta de que se trata de un artículo bajo un objetivo de Derecho comparado, nos interesa que queden claras las grandes líneas reguladoras de tales instituciones. Por ese motivo, más que los grandes debates en los terrenos dogmáticos, nos preocupan las columnas severas del Derecho positivo.

Hemos dividido nuestro estudio en tres grandes partes. En la primera, observaremos las pautas  que impone la Constitución a las sanciones administrativas. En la segunda, describiremos los principios sustanciales de la potestad sancionadora y en la tercera las reglas peculiares del procedimiento sancionador.

 

Por supuesto, tal como ocurre en otros ordenamientos, la potestad sancionadora de la Administración está viviendo una auténtica primavera. En España –incluyendo aquí sus regiones o Comunidades Autónomas- casi no hay ley de un sector cualquiera que no incorpore, como contundente capítulo final, una precisa retahíla de infracciones y sanciones administrativas. Se ha llegado a decir que se administra sancionando. El comentario es exagerado, pero es verdad que estamos ante un instituto fundamental en la actuación de esta Administración Pública posmoderna, tan débil en unos aspectos y tan agria en otros. Así, por ejemplo, está tomando gran relevancia la noción de “supervisión” (supervisión bancaria, supervisión en el ámbito de las empresas de seguros, supervisión en torno a las industrias energéticas, etc.). Se trata de una técnica que integra una relación entre la Administración y el particular basado en una vigilancia constante: remisión permanente de datos, licencia previa para actuar, autorización o comunicación para operaciones concretas, imposición incluso de ciertas obligaciones propias de un servicio público…Y, por supuesto, sanciones administrativas (con algunas cuantías realmente espectaculares).

 

I.-BASES CONSTITIUCIONALES Y REGULACIÓN.

 

I.1.-PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES.

 

I.1.1.-LA ADMISIÓN EXPLÍCITA DE LA POTESTAD SANCIONADORA.

 

Había una cierta nostalgia teórica en la posición doctrinal del profesor Parada Vázquez según la cual el monopolio de la potestad sancionadora del Estado debía recaer en el juez penal. Aunque lo cierto es que la historia legislativa española nunca siguió esta dirección, la limpia opción del autor citado se explica por la angustia ante la hipertrofia del ius puniendi encargado a los administradores públicos. La versión vigente de la división de poderes ha entregado dos varas represivas: una a los Jueces y Tribunales penales y otra al Ejecutivo.

 

La Constitución no le hizo ascos al poder sancionador administrativo e incluso ha reclamado en algún campo su presencia expresa. Así, el art. 45.3 de la Norma Suprema dispone que, en caso de violación de la normativa protectora del medio ambiente, “en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado”. La normalidad y ortodoxia  de la punición administrativa también se advierte en el art. 25.1 del mismo texto, que establece que “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”.

 

El Tribunal Constitucional ha perfilado el marco indicado y le ha otorgado incluso justificaciones específicas[1] (Nota: STC 77/1983). Así, ha aludido a la tradición histórica –que siempre consignó en las normas un ius puniendi administrativo-, a la eficaz represión de ilícitos de gravedad menor y a la mayor inmediación de la autoridad sancionadora. Además, acude en socorro de esta línea la idea ya bien asentada de la intervención mínima del Derecho Penal, vulgarizada en el apotegma de no matar moscas a cañonazos

 

Ahora bien, ello ha llevado a un continuo trasvase entre infracciones que un día son penales y que luego el legislador convierte en administrativas, y viceversa. Así, a partir de la Ley Orgánica 1/2015, de reforma del Código penal, gran parte de las “faltas” –que aparecían en el Código Penal- se fueron recogiendo en diversas leyes administrativas. Un proceso contrario ha ocurrido en materia de tráfico y seguridad vial, donde la modificación del Código Penal efectuada por la Ley Orgánica 17/2007  hizo que se pasara de infracción administrativa a delito a partir de una velocidad superior en tantos kilómetros por hora o de una tasa de alchol superior en tantos milígramos por litro.

 

 

I.1.2.-PRINCIPIOS SUSTANCIALES.

 

 

El art. 25. 1 de la CE establece un marco unificado para la represión estatal y consagra explícitamente en todo caso el principio de nullum crimen, nulla poena sine lege previa, scripta et stricta. Así consta en el art. 25. 1 de la CE, según el cual “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”.

En consecuencia, nos encontramos con un  marco común de garantías sustanciales y procesales para las dos ramas sancionadoras –la penal y la administrativa- : reserva de ley, tipicidad, irretroactividad, presunción de inocencia, etc. Ahora bien,  ya desde el primer momento la doctrina (especialmente, el profesor Alejandro Nieto) alertó de la necesidad de matizar esa homogeneización abusiva. Hay peculiaridades en la vida jurídica administrativa que exigen modulaciones y sombreados. Lo cierto es que, en los últimos años, las especificidades se han ido acentuando y parece haber un consenso jurisprudencial y doctrinal en suavizar para la Administración Pública la severidad hermenéutica de la regulación y del proceso penal. Ello es especialmente claro en el campo del procedimiento administrativo. Así, por ejemplo, éste no conoce una diferencia orgánica tajante entre acusación, instrucción y decisión ni tampoco una nítida distinción entre preparación o instrucción y posterior entrada en el enjuiciamiento (Nota: STC 58/1989 y 117/2002).

 

La clave, según el Tribunal Constitucional, es que no se cause indefensión (Nota: STC 58/1989, 17/2009). Por otra parte,  es cierto que las garantías sancionadoras principales (NoTA: en concreto, las incluidas en los arts. 24 y 25.1 de la Norma Suprema). han logrado en el Derecho español la máxima protección, siendo consideradas derechos fundamentales que se tutelan por una vía jurisdiccional especial e incluso son susceptibles e amparo ante el Tribunal Constitucional.

 

 

I.2.-LA LEGISLACIÓN ESTATAL VIGENTE.

 

I.2.1.-DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL. LA LPAC Y LA SORPRENDENTE IRRUPCIÓN DE LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO.

 

En principio, la potestad sancionadora es un instrumento que acompaña normalmente la regulación de los diversos sectores de la actuación pública. En España, en cuanto Estado descentralizado, el Estado y las Comunidades Autónomas se reparten los títulos competenciales sobre las diversas materias. Al actor competente, pues, se le asigna la regulación de un determinado campo y ello le permite, normalmente, tipificar las infracciones y sanciones y articular ciertos aspectos del procedimiento sancionador (por ejemplo, la función inspectora).

 

Ahora bien, en algunos campos la división es más sutil y el Estado aprueba las normas básicas y a las Comunidades Autónomas les corresponde el desarrollo legislativo. En tal caso, dentro de las normas básicas cabe incluir la previsión de elenco de infracciones e incluso la determinación de los plazos de prescripción de las infracciones (NOTA: Stc 148/2011).

 

Se ha planteado, por cierto, la posibilidad de que las Comunidades Autónomas prevean infracciones y sanciones no dispuestas por las leyes estatales. Es decir, que haya un auténtico novum en la normativa autonómica. El Tribunal Constitucional (Nota: SSTC 136/1991, 8/2012) ha declarado que ello es posible si  no se produce una ruptura irrazonable y desproporcionada del esquema sancionador estatal (si éste existe en ese terreno concreto, evidentemente).

 

Dicho esto, lo cierto es que, ya desde 1992, el Estado –el poder central- ha establecido los principios esenciales de la potestad y del procedimiento sancionador –para todas las materias- en su propia legislación. Ello fue cubierto por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (habitualmente nombrada como Ley 30/92). Sin embargo, a partir del 2015, los principios sustantivos se contienen en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, mientras que las reglas sancionadoras van apareciendo de forma asistemática en la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Se trata de una solución, por cierto, bastante criticada por la doctrina. En algún caso –por ejemplo, Rebollo Puig- se ha llegado a defender la conveniencia de una Ley general de sanciones.

 

Debemos añadir que esta regulación estatal se basa en sus competencias –atribuidas por el texto constitucional- en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y de procedimiento administrativo común. Ello no ha impedido a las Comunidades Autónomas dictar algunas normas que efectúan ciertas precisiones en este campo (especialmente, en lo relativo al procedimiento sancionador y a las tareas inspectoras).

 

I.2.2.-RESERVA DE LEY Y COLABORACIÓN REGLAMENTARIA. EL PAPEL DE LAS ORDENANZAS LOCALES.

 

Como ya hemos visto, la Constitución Española, en su artículo 25.1, ha proclamado el principio de legalidad y la reserva de ley en el ámbito de las sanciones administrativas. Ahora bien, ello no ha impedido la admisión del reglamento ejecutivo. Así, el mismo art. 27.3 de la LRJSP (NOTA: CONCRETAR ABREVIATURAS, YA LA CITÉ ANTES) admite que las disposiciones reglamentarias de desarrollo “podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes”.

 

Lo que no se admitiría, por tanto, es la mera deslegalización. Esto es, entregar al reglamento la plena previsión de las infracciones y de las sanciones. Todas estas reglas han tenido una aplicación especial en la admisión de la regulación de infracciones y sanciones en las ordenanzas locales (es decir, los reglamentos promulgados por municipios y provincias y otros entes locales). En este caso, deben estar amparados por una ley sectorial –que no pueden contradecir- o bien por una habilitación legal contenida en el Título XI de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, que les autoriza para prever un régimen sancionador –con cuantías limitadas legalmente- en los terrenos de “adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos” (art. 139.1 de la Ley citada).

 

 

I.3.-EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD.

 

I.3.1.-BASES CONSTITUCIONALES: ARTS. 9.3 Y 25.1 CE. EL ART. 26.1 LRSP.

 

Una manifestación específica del principio de legalidad y de la reserva de ley en materia sancionadora se refleja en el art. 9.3 de la CE, según el cual la Constitución garantiza “la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”. En la misma línea, ya sabemos que el art. 25. 1 de la Norma Suprema estipula que “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”.

 

El art. 26. 2 de la LRJSP, no obstante, se enfrenta específicamente con la retroactividad in bonus, que sí se admite. En concreto, admite la producción del efecto retroactivo de las nuevas disposiciones sancionadoras “en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición”. Ahora bien, la retroacción tiene como límite los supuestos en que la sanción ha sido ya plenamente ejecutada (Nota: STS 17-12-2007, Ar. 2008/496).  No obstante, más dudoso es el caso en que la sanción está ejecutada –ya ha sido pagada, por ejemplo- pero está sustanciándose el recurso jurisdiccional planteado contra ella.

 

II.-LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES.

 

II.1.-LAS CARACTERÍSTICAS DEL ILÍCITO ADMINISTRATIVO.

 

II.1.1.-CONCEPTO Y CLASES DE INFRACCIONES.

 

Siguiendo a Gamero Casado y Fernández Ramos (Nota: Manual básico…comenta con amenos,2017, p.908),  hemos de avanzar que “constituyen infracciones administrativas las acciones y omisiones dolosas o culposas antijurídicas –esto es contrarias al ordenamiento-, tipificadas y sancionadas en una norma legal”. Al respecto, el segundo párrafo del art. 27 de la LRJSP ha previsto que las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves. Se trata de una distinción que orienta la obligatoria proporcionalidad en su regulación, que modula los plazos de prescripción y que, incluso, permite articular una posible distribución competencial entre órganos y entre Administraciones (distribuyendo entre ellas las potestades, dejando para unos poderes relativos a las leves y para otros las graves o muy graves). (NOTA: Gamero, pp. 908-909). Incluso, tal división permite informar en qué casos se optará por una tramitación simplificada (ésta es una opción para la Administración en caso de infracciones leves, según el art. 96.5 LPAC).

 

Por otra parte, es relevante la distinción doctrinal entre AQUÍ.

 

II.1.1.3.-INFRACCIONES DE RESULTADO, INFRACCIONES DE PELLIGRO Y LAS MUY RELEVANTES INFRACCIONES FORMALES.

.-Infracciones de resultado: alteración de la realidad exterior, con lesión de un bien jurídico protegido. Ejemplos.

.-Infracciones de peligro: la acción tipificada es una situación de riesgo o peligro.

.-Infracciones formales: mero incumplimiento de un deber legal, aunque no generelesión ni riesgo para un bien jurídico concreto.

 

II.1.2.-TIPICIDAD, ANTIJURIDICIDAD Y CULPABILIDAD.

 

II.1.2.1.-EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD. DEFINICIÓN. EL PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD. LOS PROBLEMAS DEL EMPLEO DE CONCEPTOSJURÍDICOS INDETERMINADOS Y DE LOS REENVÍOS Y REMISIONES EN  LAS NORMAS SANCIONADORAS.LAS EXIGENCIAS DEL PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN EL MOMENTO DE LA APLICACIÓN.

.-Especial aplicación del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).Predeterminación normativa: lex previa y lex certa. Garantía de taxatividad o previsibilidad. Homogeneidad entre el hecho real cometido y los hechos que describen y fundamentan el contenido material del injusto. Precisión en el ámbito de lo proscrito.

.-Admisibles conceptos jurídicos indeterminados, pero no una graduación ad hoc de la sanción.

.-La admisión de los reenvíos y remisiones. En definitiva, precisar de manera suficiente y correcta el tipo infractor. AQUÍ.

II.1.2.2.-EL PRINCIPIO DE ANTIJURIDICIDAD. LA CONDUCTA TÍPICA HA DE SER ANTIJURÍDCA. ESTO ES, NO DEBEN EXISTIR CAUSAS DE JUSTIFICACIÓN. LISTADO: LEGÍTIMA DEFENSA, EJERCICIO LEGÍTIMO DE UN DERECHO –ESPECIALMENTE, DE UN DERECHO FUNDAMENTAL- O CUMPLIMIENTO DE UN DEBER Y OBEDIENCIA DEBIDA. PERO NO CABE INVOCAR EL DERECHO A LA IGUALDAD PARA INVOCAR UNA CONDUCTA ILEGAL.

II.1.2.3.-EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD. LA IMPUTABILIDAD SUBJETIVA Y LAEXCLUSIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA. LA LIMITADÍSIMA ACEPTACIÓN DEL ERROR DE HECHO Y DEL ERROR DE DERHO. LA RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS JURÍDICAS E INCLUSO DE OTROS ENTES. PRINCIPIO DE PERSONALIDAD LAS SANCIONES Y POSICIÓN DE GARANTE.

 

II.1.3.-LA PRESCRIPCIÓN.

 

II.1.3.1.-PLAZOS. LA DETERMINACIÓN EN UNA NORMA CON RANGO DE LEY Y LA PREVISIÓN SUPLETORIA DEL ART. 30.1 LRJSP.

II.1.3.2.-DETERMINACIÓN DE LA FECHA INICIAL –DIES A QUO-, INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN Y DETERMINACIÓN DE LA FECHA FINAL –DIES AD QUEM-.

II.1.3.3.-EFECTOS. EXTINCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN EL ÁMBITO DE LA SANCIÓN, PERO POSIBLE SUBSISTENCIA DE CIERTAS OBLIGACIONES LEGALES.

 

II.2.-LAS SANCIONES.

 

II.2.1.-CONCEPTO Y CLASES.

 

II.2.1.1.-CONCEPTO. LA FINALIDAD RETRIBUTIVA O DE CASTIGO Y LA PRESENCIA DE FINALIDADES DE PREVENCIÓN GENERAL Y DE PREVENCIÓN ESPECIAL.

II.2.1.2.-LO QUE NO ES SANCIÓN: LA MULTA COERCITIVA, LA CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTOS Y OTRAS MEDIDAS DE REPOSICIÓN DE LA LEGALIDAD, LAS ÓRDENES DE DEVOLUCIÓN DEL EXTRANJEROLAREVOCACION DE AUTORIZACINOES POR INCUMPLIMIENTO DE CONDICIONES (HABITUALMENTE DENOMINADA SANCIÓN RESCISORIA), EL REINTEGRO DE UNA SUBVENCIÓN POR QUEBRANTAMIENTO DE LOS REQUISITOS IMPUESTOS Y LAS PENALIDADES CONTRACTUALES.

II.2.1.3.-CLASES DE SANCIONES. LA MULTA Y LA REGLA DE PROHIBICIÓN DE BENEFICIO ECONÓMICO. OTRAS SANCIONES, PRINCIPALES O ACCESORIAS.  SANCIONES ACCESORIAS Y MEDIDAS COMPLEMENTARIAS. LA PUBLICACIÓN DE LA SANCIÓN.

 

II.2.2.-LA RELEVANTE CUESTIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y LA GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES.

 

II.2.1.1.-NO ES NECESARIO UN AUTOMATISMO LEGAL, PERO SÍ CABE EXIGIR CONGRUENCIA Y ELLO ES, JUSTAMENTE, LO QUE SIGNIFICA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.

II.2.1.2.-CRITERIOS LEGALES ,TANTO EN LA LRJSP COMO EN LAS NORMAS SECTORIALES, PARA EFECTUAR LA PERTINENTE Y PROPORCIONADA VALORACIÓN.

II.2.1.3.-LAS NORMAS SANCIONADORAS NO SERÁN SUSCEPTIBLES DE APLICACIÓN ANALÓGICA (ART. 26.4 LRJSP).

 

II.2.3.-LA EXTINCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA.

 

II.2.3.1.-CAUSAS: CUMPLIMIENTO DE LA SANCIÓN, DESAPARICIÓN DE PRESUPUESTOS, CONDONACIÓN, ETC.

II.2.3.2.-LA CUESTIÓN DE LA EXTINCIÓN SOBREVENIDA DE LA PERSONA JURÍDICA AUTORA DE LA INFRACCIÓN.

II.2.3.3.-LA PRESCRIPCIÓN. PLAZOS Y DIES A QUO.

 

 

II.3.-OTRAS CONSECUENCIAS JURÍDICAS DERIVADAS DE LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA. RELACIÓN CON LA RESPONSABILIDAD PENAL Y CON LA RESPONSABILIDAD CIVIL.

 

 

II.3.1.-EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y LA CONCURRENCIA DE INFRACCIÓN PENAL E INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA.

 

II.3.1.1.-NADIE PUEDE SER CASTIGADO DOS VECES POR EL MISMO HECHO.

II.3.1.2.-IDENTIDAD DE SUJETOS, HECHOS Y FUNDAMENTO.

II.3.1.3.-PREVALENCIA DE LA JUSTICIA PENAL SOBRE LA ADMINISTRATIVA Y SUSPENSIÓN DE LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

 

II.3.2.-EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y LA CONCURRENCIA DE INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS.

 

II.3.2.1.-LA SITUACIÓN DE “CONCURSO DE LEYES”.

II.3.2.2.-CONCURSO REAL DE INFRACCIOINES Y CONCURSO MEDIAL.

II.3.2.3.-LA INFRACCIÓN CONTINUADA. EL PLUS DE SANCIÓN Y EL INICIO DE UN NUEVO PROCEDIMIENTO SANCIONADOR SI LA CONDUCTA INFRACTORA PERSISTE.

 

II.3.3.-LA RESPONSABILIDAD CIVIL DIMANANTE DE LA INFRACCIÓN.

 

II.3.1.1.-PUNTO DE PARTIDA: INFRACCIONES DE RESULTADO Y CAUSACIÓN DE DAÑOS.

II.3.1.2.-LA REPOSICIÓN DE LA SITUACIÓN ALTERADA AL ESTADO ANTERIOR.

II.3.1.3.-LA INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y PERJUICIOS.

 

 

III.-EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

 

III.1.-INICIACIÓN.

 

III.1.1.-LA GARANTÍA DEL PROCEDIMIENTO.

III.1.1.1.-LA DEFENSA PREVIA A LA TOMA DE LADECISIÓN, A TRAVÉS DE UN PROCEDIMIENTO CON OPORTUNIDAD DE APORTAR Y PROPONER PRUEBAS Y ALEGACIONES.

III.1.1.2.-LA TRASLACIÓN MATIZADA AL PORCEDIMIENTO SANCIONADOR DE LAS SOLEMNES GARANTÍAS CONSTITUCIONALES DEL PROCESO PENAL.

III.1.1.3.-CONSTITUCIONALIDAD Y REGULACIÓN DE LAS TRAMITACIONES IMPLIFICADAS.

III.1.2.-LAS ACTUACIONES PRELIMINARES.

III.1.2.1.-OBJETIVOS DE LAS ACTUACIONES PREVIAS. SU REALIZACIÓN POR LOS ÓRGANOS ESPECIALIZADOS EN LA INVESTIGACIÓN, AVERIGUACIÓN E INSPECCIÓN.

III.1.2.2.-EL ACUERDO DE INCOACIÓN SERÁ ADOPTADO POR PROPIA INICIATIVA DEL ÓRGANO COMPETENTE O COMO CONSECUENCIA DE ORDEN SUPERIOR, PETICIÓN RAZONADA DE OTROS ÓRGANOS O DENUNCIA.

III.1.3.3.-LA DENUNCIA. CONTENIDO Y EFECTOS. LA INCENTIVACIÓN DE LA DENUNCIA. LA LEGITIMACIÓN DEL DENUNCIANTE PARA EXIGIR LA INVESTIGACIÓN Y COMPROBACIÓN ADMINISTRATIVAS.

III.1.3.-EL ACUERDO DE INCOACIÓN..

III.1.3.1.-ÓRGANO COMPETENTE Y CONTENIDO.

III.1.3.2.-COMUNICACIÓN Y NOTIFICACIÓN.

III.1.3.3.-OTROS ASPECTOS DE TRÁMITE.  LA IMPUGNACIÓN INDIVIDUALIZADA NO ES LA REGLA.

 

III.2.-TRAMITACIÓN.

 

III.2.1.-INSTRUCTOR E INTERESADOS.

III.2.1.1.-LA MISIÓN DEL INSTRUCTOR. LA DEBIDA SEPARACIÓN ENTRE LA FASE INSPECTORA Y LA SANCIONADORA.

III.2.1.2.-EL DENCUNCIANTE COMO TERCERO QUE CARECE DE LA CUALIDAD DE PARTE LEGÍTIMA. EXCEPCIONES.

III.2.1.3.-LA ACCIÓN PÚBLICA EN DETERMINADOS SECTORES ESTABLECIDOS NORMATIVAMENTE. SU ÁMBITO .

III.2.2.-FORMULACIÓN DE LA ACUSACIÓN, PRUEBA Y PRESUNCIÓN DE INOCENCIA.

III.2.2.1.-FORMULACIÓN DE LA ACUSACIÓN EN EL ACTO DE INCOACIÓN O BIEN POSTERIORMENTE. CONTENIDO. INALTERABILIDAD DE LOS HECHOS ESENCIALES OBEJTO DE ACUSACIÓN Y SANCI´N , AUNQUE LA IMPUTACIÓN PUEDE IR PRECISÁNDOSE DE FORMA GRADUAL, SIEMPRE QUE SE DÉ OCASIÓN DE DEFENDERSE DE LA ACUSACIÓN. LA CALIFICACIÓN JURÍDICA DE LOS HECHOS IMPUTADOS PUEDE VARIAR A LO LARGO DE LA INSTRUCCIÓN.

III.2.2.2.-LA SANCIÓN DEBE ESTAR BASADA EN MEDIOS PROBATORIOS DE CARGO O INCRIMINADORES PUES, EN CASO CONTRARIO, DEBE PRONUNCIARSE LA ABSOLUCIÓN. LAS PRUEBAS INDICIARIAS.

III.2.2.3.-LAS INSPECCIONES, ACTAS Y DENUNCIAS FDORMULADAS PORFUNCIONARIOPÚBLICO COMO DOCUMENTOS CON CARÁCTER PROBATORIO, BAJO LA REGLA GENRAL DE LA LIBRE VALORACIÓN.

III.2.3.-PROPUESTA DE RESOLUCIÓN Y AUDIENCIA.

III.2.3.1.-CONTENIDO (A): LA PROPUESTA DE ARCHIVO.

III.2.3.2.-CONTENIDO (B): LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN CON FIJACIÓN DE INFRACCIÓN.

III.2.3.3.-LA AUDIENCIA. LA REPRODUCCIÓN DE CONTENIDOS ANTERIORES.

 

III.3.-TERMINACIÓN Y EJECUCIÓN.

 

III.3.1.-LA RESOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

III.3.1.1.-LA COMPETENCIA RECAE EN LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS QUE LA TENGAN EXPRESAMENTE ATRIBUIDA.

III.3.1.2.-EL CONTENIDOY LA EXIGENCIA DE MOTIVACIÓN.

III.3.1.3.-EL ÓRGANO COMPETENTE PARA RESOLVER NO ESTÁ VINCULADO POR LA VALORACIÓN JURÍDICA, PERO SÍ POR LOS HECHOS DECLARADOS PROBADOS EN LA FASE DE INSTRUCCIÓN. ADEMÁS, LOS HECHOS DECLARADOS PROBADOS POR RESOLUCIONES JUDICIALES PENALES FIRMES VINCLARÁN A LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS RESPECTO DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES QUE SUBSTANCIEN.

III.3.2.-LA CADUCIDAD Y OTRAS FORMAS DE TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

III.3.2.1.-EL VENCIMIENTO DEL PLAZO MÁXIMO ESTABLECIDO SIN QUE SE HAYA DICTADO Y NOTIFICADO RESOLUCIÓN EXPRESA DETERMINA LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENT SANCIONADOR. PLAZOS. LA POSIBLE INCOACIÓN DE UN NUEVO EXPEDIENTE.

III.3.2.2.-RECONOCIMIENTO DE RESPONSABILIDAD Y PAGO VOLUNTARIO.

III.3.2.3.-LA TERMINACIÓN CONVENCIONAL.

III.3.3.-EJECUCIÓN Y REVISIÓN.

III.3.3.1.-REGLA GENERAL: LA RESOLIUCIÓN SERÁ EJECTIVA CUANDO NO QUEPA CONTRA ELLA NINGÚN RECURSO EN VÍA ADMINISTRATIVA.

III.3.3.2.-MIENTRAS FALTE LA RESOLUCIÓN EXPRESA DEL RECURSO DE ALZADA, LA RESOLUCIÓN SACIOINADORA CARECE DE FIRMEZA Y NO PUEDE EJECUTARSE.

III.3.3.3.-LA SUSPENSIÓN CAUTELAR DE LA RESOLUCIÓN EJECUTIVA.

 

Conclusiones.

 

 

[1] STC 77/1983.

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Sesión para el máster de litigación administrativa: autorizaciones, concesiones, comunicación previa y declaración responsable.

I.-Visión general de la clase: “Notas docentes para la sesión en el curso de acceso a la abogacía“.

II.-Esquema:

II.1.-La distinción entre actividad de limitación, de fomento y de servicio público. Los principios de la actividad de limitación.

II.2.-Autorización, licencia previa y comunicación responsable.

II.3.-Otros medios de la actividad de limitación: los planes de la Administración, la inspección administrativa, etc.

III.-Documentación, bases legales y ejemplos.

III.1.-Los instrumentos y los principios de la actividad de limitación: art. 84 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local.

.-Referencia doctrinal general: FERNÁNDEZ TORRES, J.R..: “Régimen de intervención administrativa. autorización administrativa, comunicación previa y declaración responsable” (2011).

III.2.-La autorización: concepto. Fuente: Wolters Kluwer.

.-La licencia. Fuente: Wolters Kluwer.

.-Una sucinta descripción legal: art. 1.2 R.D. 1778/1994, de 5 de agosto, que adecúa las normas reguladoras de los procedimientos administrativos para el otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones.

.-La pervivencia de la licencia en el art. 84 bis LRBRL.

.-La noción de concesión administrativa: arts. 14 y 15 de la Ley de Contratos del Sector Público. La concesión de dominio público: arts. 91 y ss. de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

III.3.-La comunicación previa y la declaración responsable.

.-Bases legales: art. 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

.-Concepto. Fuente: legal today.

III.4.-Los planes de la Administración. La inspección administrativa. La supervisión.

.-Art. 4 de la Ley del Suelo y Rehabilitación urbana (Real Decreto Legislativo 7/2015).

.-Un ejemplo de la vinculación del Plan: “Contra los Bancos y contra las Cajas de Ahorro“.

.-La supervisión administrativa. El ejemplo de la normativa de seguros.

***

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TEXTO 1.ANDORRA.COMUNS.

“La reforma del règim local a Andorra: mutació constitucional o desamortització del segle XXI?”

Introducció.

1.Objectiu de la investigació.

2.Utilitat de la recerca.

3.Bibliografia bàsica.

I.-EL RÈGIM LOCAL A LA CONSTITUCIÓ ANDORRANA: PARRÒQUIES I COMUNS.

I.1.-ANDORRA ESTÀ INTEGRADA PER PARRÒQUIES.

I.2.-DEFINICIÓ BÀSICA DE PARRÒQUIES I COMUNS.

I.2.1.-LA PARRÒQUIA.

I.2.2.-ELS COMUNS.

I.2.3.-LA LLEI QUALIFICADA DE DELIMITACIÓ DE COMPETÈNCIES I LA LLEI QUALIFICADA DE TRANSFERÈNCIES.

I.3.-CONCLUSIONS.

II.-LA DISTRIBUCIÓ COMPETENCIAL.

III.-COMUNS, BÉNS PÚBLICS I ORDENACIÓ DEL TERRITORI.

III.1.- RECAPITULACIÓ. LES FONTS DE LES COMPETÈNCIES COMUNALS.

 

III.2.-ELS PROJECTES D’INTERÈS NACIONAL I ELS PLANS SECTORIALS.

III.3.-QUËSTIONS QUE ES PLANTEGEN.

 

 

Introducció.

1.Objectiu de la investigació.

En el present treball, estudiarem la transformació del règim local andorrà, produïda a través de tres rellevants lleis promulgades l’any 2017 i de la jurisprudència constitucional derivada dels recursos d’inconstitucionalitat contra dues d’elles. Aquest volum de normes i sentències es produí en un ambient d’intenses i llargues converses i propostes polítiques sobre la configuració constitucional i legal de les Parròquies, que són les peculiars Corporacions Locals que reconeix la Constitució andorrana.

2.Utilitat de la recerca.

L’interès del present estudi rau, en primer lloc, en l’observació de l’evolució del sistema constitucional andorrà. Ara bé, des d’un segon punt de vista, es plantegen dilemes de dilatat abast sobre el concepte d’autonomia territorial, sobre els efectes de la normativa urbanística i sobre l’estatut dels béns de domini públic. En aquest sentit, efectuem una lectura crítica de la legislació examinada i de les decisions del Tribunal constitucional. Cal tenir en compte que estem davant un ordenament amb important influència del Dret espanyol i, a més, del Dret francès. Això ens situa davant un banc de proves interessant del Dret Públic (ateses les tradicionals coincidències entre la tradició francesa i el nostre Dret administratiu).

3.-Bibliografia bàsica.

                  1.-Les fonts doctrinals per a estudiar la distribució territorial del poder a Andorra són ja força abundant. Sense ànim exhaustiu, podríem començar citant un text clàssic que, malgrat els anys transcorreguts, és una bona introducció a les arrels històriques i a la vida institucional andorrana. Ens referim al llibret d’Alain DEGAGE i Antoni DURÓ I ARAJOL, amb el títol L’Andorre, a la ja mítica col·lecció Que sais-je?, editat per Presses Universitaires de France al 1998. Un bon complement d’aquesta primera lectura és el llibre Història d’Andorra en onze claus, d’Oliver Vergés Pons (2016). El capítol final tracta, precisament, de l’aprovació de la Constitució i del seu impacte.

 

2.-El moment de la transició i naixement del règim constitucional ha estat molt ben tractat per Àlvar Valls a La nova constitució d’Andorra (1993). El llibre disposa d’un grapat de fotografies que ja tenen rang històric i, malgrat el seu origen periodístic, explica el relati viu d’aquells moments i mostra el context dels grans debats que es van produir (i dels moments més tensos).

 

3.-L’estudi de Laura Román Martín –El nou estat andorrà. Un estudi jurídic (1999)- ens permet inserir el sistema constitucional andorrà dins dels catàlegs habituals, amb una interesant comparació amb altres microestats europeus. El primer gran manual de Dret constitucional fou, sense dubte, el llibre de Meritxell MATEU i François LUCHAIRE, La Principauté d’Andorre, hier et aujourd’hui (Economica, Paris, 1999). Luchaire fou, precisament, un dels primers magistrats del Tribunal Constitucional andorrà.

El Dret públic andorrà ha estat molt ben descrit per Josep M.A.Magán Perales a Andorra, Estat de Dret. El model de govern, dret públic i administració dins l’actual sistema normatiu del Principat d’AndorraPerspectives de futur al primer decenni de la Constitució (2004). Ja des del punt de vista del concret Dret Administratiu, és forçosa la cita del Dret administratiu andorrà, amb diversos autors, coordinat per Pere Pastor Vilanova i publicat l’any 2006[1].

 

I.-EL RÈGIM LOCAL A LA CONSTITUCIÓ ANDORRANA: PARRÒQUIES I COMUNS.

I.1.-ANDORRA ESTÀ INTEGRADA PER PARRÒQUIES.

         Comencem el nostre treball amb unes breus pinzellades sobre la Constitució andorrana. Malgrat haver estat qualificada Andorra pels estudiosos como a microestat,observem un delicat tractament de la descentralització. Així, l’article 1.5 de la Norma suprema recull el que, en aquests anys, ha estat l’aspecte més discutit del desenvolupament constitucional del país dels Pirineus. Es tracta de la configuració territorial d’Andorra. En concret, disposa l’art. 1.5:

…“Andorra està integrada per les parròquies de Canillo, Encamp, Ordino, La Massana, Andorra la Vella, Sant Julià de Lòria i Escaldes-Engordany”.

 

…Aquesta disposició és desenvolupada al Títol VI, relatiu a l’estructura territorial. Encara que estem davant d’institucions que cal incloure dins del règim local (és a dir,  com el municipi a Espanya o la Commune a França), no podem oblidar l’especial rellevància que té la circumscripció parroquial en l’elecció del Consell General. Així, d’acord amb l’art. 52 de la Constitució:

 

…“El Consell General es compon de vint-i-vuit i d’un màxim de quaranta-dos Consellers Generals, la meitat  dels quals s’elegeixen a raó d’un nombre igual per cadascuna de les set Parròquies i l’altra meitat s’elegeix per circumscripció nacional.”

 

I.2.-DEFINICIÓ BÀSICA DE PARRÒQUIES I COMUNS.

 

I.2.1.-LA PARRÒQUIA.

 

La qüestió de la regulació dels comuns ha estat, ja des dels debats constituents, el punt més inflamat de la vida de la Norma fonamental. L’arquitectura institucional es concentra en el títol VI, relatiu a l’estructura territorial. Exposarem ara les seves pautes elementals.

 

La unitat territorial inferior de l’Estat andorrà és la Parròquia. L’expressió dels seus interessos, així com la seva representació i administració, correspon als Comuns (arts. 79.1 i 79.2 de la CPA). Recordem que els Comuns són corporacions públiques amb personalitat jurídica i potestat normativa local, sotmesa a la llei.

 

…Ens hem de preguntar de seguida els interrogants bàsics: l’extensió de les competències assignades  i la base financera de la seva actuació. Respecte a la primera qüestió, la Constitució fa dues precisions rellevants. En primer lloc, el seu art. 79.2 concreta que els comuns:

 

…-Expressen els interessos de les parròquies (existeix, per tant, un interès general parroquial reconegut constitucionalment).

…-Aproven i executen el pressupost comunal (concreció bàsica d’una autonomia administrativa efectiva).

…-Fixen i duen a terme les seves polítiques públiques en el seu àmbit territorial.

…-Gestionen i administren tots els béns de propietat parroquial, siguin de domini públic comunal o de domini privat o patrimonial.

 

…Observi’s la importància que se li atorga a la gestió i administració dels seus béns, aspecte que, al llarg del temps, es convertirà en un dels grans cavalls de batalla.

I.2.3.-LA LLEI QUALIFICADA DE DELIMITACIÓ DE COMPETÈNCIES I LA LLEI QUALIFICADA DE TRANSFERÈNCIES.

 

Existeix, a més, una segona previsió constitucional important, que és la continguda a l’art. 80 CPA. Aquest precepte determina que (la negreta és nostra), “dins el marc de l’autonomia administrativa i financera dels Comuns, les seves competències són delimitades mitjançant Llei Qualificada”, almenys en una sèrie de matèries. Per exemple, cens de població; comerç,  indústria i activitats professionals; béns propis de domini públic comunal; recursos naturals; cadastre; urbanisme; vies públiques…

…A més de l’aspecte competencial, l’art. 81 preveia –independentment del sistema tributari– una Llei Qualificada de transferències amb el següent contingut (el subratllat amb negreta és nostre):

“Amb la finalitat d’assegurar la capacitat econòmica dels
Comuns, una Llei Qualificada determina les transferències
de capital del Pressupost General als Comuns
, garantint
una partida igual per a totes les Parròquies i una
partida variable, proporcional segons la seva població,
l’extensió del seu territori i altres indicadors
.”

            Ja avancem que la determinació de la partida variable no ha estat, precisament, una qüestió pacífica.

 

I.3.-CONCLUSIONS.

 

II.-LA DISTRIBUCIÓ COMPETENCIAL.

 

1.-La determinació de l’àmbit material de les competències de les entitats descentralitzades és sempre una qüestió rellevant i difícil als Estats no unitaris. La Constitució andorrana ha establert el següent esquema. D’entrada, Andorra podria ser un Estat molt generós en la descentralització, ja que no existeix pròpiament un llistat de competències estatals, excepte que la Constitució hi pugui fer referències concretes. Per exemple, quan es tracti de Lleis Qualificades, que impliquen un determinat tràmit i quòrum parlamentari d’aprovació. En aquesta línia podem citar les lleis qualificades sobre drets fonamentals de la persona i de les llibertats públiques o sobre els drets polítics dels andorrans, les quals corresponen a l’Estat.

*

2.-L’esquema que hem descrit ofereix al legislador una enorme capacitat de graduació competencial als diversos sectors. No obstant, l’art. 80.1 de la Norma Suprema va construir un “blindatge suau” amb el següent mecanisme: una Llei Qualificada determinaria les competències dels comuns atribuint alguna possibilitat de decisió autònoma almenys en les següents matèries:

…-Cens de població.

…-Cens electoral. Participació en la gestió del procés i administració electorals que els correspongui segons la llei.

…-Consultes populars.

…-Comerç, indústria i activitats professionals.

…-Delimitació del territori comunal.

…-Béns propis i de domini públic comunal.

…-Recursos naturals.

…-Cadastre.

…-Urbanisme.

…-Vies públiques.

…-Cultura, esports i activitats socials.

…-Serveis públics comunals.

**

3.-La Llei Qualificada de delimitació de competències dels Comuns fou aprovada el 4 de novembre del 1993 i va tenir una primera reforma el 2007 i una segona i molt rellevant amb la Llei 19/2017, del 17 d’octubre. Aquesta darrera fou recorreguda davant el Tribunal Constitucional, que va admetre la seva íntegra constitucionalitat. En conclusió, cm hem anticipat,  als Comuns se’ls atribueixen competències per dues vies:

…-A través de la legislació sectorial, amb una àmplia llibertat de configuració per al legislador central.

…-Amb la Llei Qualificada de delimitació de competències i, si cal detallar més, amb les lleis o reglaments que precisin les competències atribuïdes constitucionalment als comuns. En aquest camp, relatiu a unes  competències “protegides”, cal observar que els principals debats i reformes normatives s’han produït en el camp de l’urbanisme i dels béns públics, fins i tot amb una interessant jurisprudència constitucional. Em refereixo, en concret, a dues sentències que van admetre la constitucionalitat de la regulació vigent:

…      –Sentència del 22 de juny del 2001, relativa a la Llei general d’ordenació del territori i urbanisme (aprovada del 29 de desembre del 2000).[2]

..      .–Sentència de 21 de març del 2018, relativa a la Llei 19/2017, del 20 d’octubre, qualificada de delimitació de competències dels comuns.

 

III.-COMUNS, BÉNS PÚBLICS I ORDENACIÓ DEL TERRITORI.

III.1.-RECAPITULACIÓ. LES FONTS DE LES COMPETÈNCIES COMUNALS.

         1.-Com ja vam dir a les anteriors cròniques (sobretot, a la VII), la qüestió més debatuda dins del model constitucional andorrà ha estat la posició i competències dels comuns. Són dues les fonts que precisen les matèries a les quals poden intervenir:

……a)Una Llei que juga –servata distantia– com una espècie d’Estatut o norma reguladora de tots els comuns. Em refereixo a la Llei Qualificada de Delimitació de Competències dels comuns (en endavant, LQDC). És una de les normes protagonistes de l’edifici constitucional. Té, però, tres limitacions:

………-Una primera, de procediment, ja que ha d’aprovar-se gràcies al vot final favorable de la majoria absoluta dels consellers elegits en circumscripció parroquial i, també, de la majoria absoluta dels consellers elegits en circumscripció parroquial (art. 57.3 CPA).

………-Un contingut determinat, ja que regula les competències materials (art. 80.1 CPA) i les “facultats  econòmiques i fiscals” dels comuns (art. 80.2 CPA).

………-El respecte al llistat d’assumptes establerts a l’art. 80.1 de la CPA, que podria ser ampliat, però no reduït. En aquests àmbits, la LQDC ha d’atorgar algun nivell de poder públic a les corporacions locals comunals. Així, es configura una petita fortalesa de capacitat pròpia del Comú.

……b)Les competències dels Comuns també poden venir a través de lleis sectorials, les quals hauran de respectar la “Llei mare”. És a dir, la LQDC. Podríem trobar-nos, per tant, amb un legislador molt generós o més aviat gasiu.

*

2.-Els punts més discutits, com vam anticipar, van venir de la mà de l’urbanisme i dels béns públics. Així, es va plantejar l’any 2001 la inconstitucionalitat de la Llei General d’ordenació del territori i urbanisme (aprovada el 29 de desembre del 2000). La Llei va sortir immaculada del recurs i no es va parar gaire esment en un precepte que, molts anys després, prendria una direcció inquietant. Ho anirem explicant.

**

3.-Les normes urbanístiques, a tot Occident, van néixer miops. És a dir, miraven a prop: a les ciutats i pobles ja fets o als terrenys erms que calia enganxar aviat al casc de carrers i edificis. Però ja a mitjans del segle XX es comença a parlar d’ordenació del territori d’una manera més àmplia, abraçant terres i ciutats.  Fins i tot la primera Llei urbanística espanyola –la Llei del sòl- ja parlava l’any 1956 d’un imponent “Pla Nacional d’Ordenació”.

 

III.2.-ELS PROJECTES D’INTERÈS NACIONAL I ELS PLANS SECTORIALS.

 

         …1.-El 20 d’octubre del 2017 fou promulgada la Llei 19/2017, qualificada de modificació de la Llei qualificada de delimitació de competències dels comuns. Aquesta norma introdueix diverses variacions d’interès. Per exemple, la precisió tècnica de que la potestat tributària originària correspon a l’Estat o la determinació de l’abast de les obligacions de manteniment de les carreteres secundàries.

…Ara bé, els canvis principals se situen en la nova carrosseria  dels projectes d’interès nacional i dels plans sectorials. La distinció que fa la Llei és molt fina i es posa a punt en els epígrafs 6 i 7 del nou art. 4 de la LQDC. Oblidem-nos ara de les decisions urbanístiques i anem a l’obtenció dels terrenys, que és el que realment interessa la norma. Els projectes d’interès nacional i els plans sectorials són simples instruments d’ordenació del territori però, per a ser executats, han d’operar sobre la base de les titularitats existents. Aquestes poden ser del mateix Estat, dels comuns o de particulars.

*

2.-Si els terrenys són estatals, la qüestió desapareix. Si són dels particulars, la fórmula adequada és l’expropiació forçosa (o la cessió o adquisició previ acord). El problema ve en relació als béns que són propietat del Comú (en les diverses fórmules demanials).

**

3.-La nova Llei ordena dues cessions forçoses i gratuïtes:

……a)La de terrenys obtinguts pels comuns gràcies a cessions obligatòries i gratuïtes establertes a la legislació urbanística.

……b)La de béns comunals.

…Sembla ser que, en ambdós casos, es tracta d’una cessió gratuïta i forçosa, però no d’una pèrdua de la titularitat. De tota manera, la dicció legal és diferent, ja que en el cas a) es parla de “cessió gratuïta” i en el b) de “posar gratuïtament a disposició del Govern l’ús de béns comunals”. Unificarem ambdues regulacions a efectes de debat i considerarem que estem davant una cessió d’ús i sense translació de propietat.

…Són molts els interrogants que neixen dels nous preceptes. En primer lloc, el caràcter forçós que, en principi, ens acostaria a l’expropiació forçosa de béns comunals (ja coneguda en Dret andorrà). En segon lloc –i contravenint l’anterior- el caràcter gratuït i la falta de previsió d’un termini per a la cessió (és perpètua?), de la possible reversió, etc.

***

 

III.3.-QUËSTIONS QUE ES PLANTEGEN.

 

Són molts els interrogants que neixen dels nous preceptes. En primer lloc, el caràcter forçós que, en principi, ens acostaria a l’expropiació forçosa de béns comunals (ja coneguda en Dret andorrà). En segon lloc –i contravenint l’anterior- el caràcter gratuït i la falta de previsió d’un termini per a la cessió (és perpètua?), de la possible reversió, etc.

 

1.-La Sentència del Tribunal Constitucional de 14 de març del 2018 va resoldre els interrogants que expressàvem a la crònica (X) i ho va fer en un sentit favorable a la constitucionalitat de la cessió forçosa i gratuïta a l’Estat de:

……a)Terrenys obtinguts pels comuns gràcies a cessions obligatòries i gratuïtes establertes a la legislació urbanística.

…….b)Béns comunals.

…Aquestes cessions es produeixen després de l’aprovació pel Govern d’un projecte d’interès nacional o d’un pla sectorial. Aquesta aprovació precisa d’un informe previ i preceptiu de l’altra administració urbanística d’Andorra –els Comuns- que té caràcter vinculant o no vinculant. En concret, no és vinculant als casos previstos a l’art. 6 de la Llei 19/2017 (centres escolars i universitaris, equipaments culturals, infraestructures viàries, equipaments energètics, etc.).

*

2.-Cal afegir una precisió important: no queda clar, a la sentència, si ens movem en el camp de la norma urbanística –que no transmet ex lege la propietat-, de la cessió d’ús o de la cessió de titularitats. Tot queda mesclat i es fa difícil la comprensió.

**

3.-Les afirmacions del paràgraf anterior es poden observar fàcilment en aquests tres fragments de caràcter conclusiu de l’epígraf 2.4 de la Sentència:

…“No hi ha objeccions constitucionals al fet que es produeixi una cessiósingular obligada i gratuïta de la propietat privada o pública per raons d’utilitat pública que exigiria indemnització o compensació i tindria els controls jurisdiccionals corresponents. I no hi ha tampoc objecció constitucional a una cessió obligatòria i gratuïta del sòl efectuada per particulars a un poder públic en virtut del mandat de la Llei, sempre que sigui necessari que es produeixi el canvi de titularitat, a no ser que sigui només en concepte d’ús. No hi ha objecció constitucional en la cessió obligatòria i gratuïta de l’ús del sòl necessari per a realització d’un pla general o d’un projecte d’interès nacional motivada pels projectes enumerats en numerus clausus en la disposició addicional de la Llei qualificada.

La cessió d’ús del sòl obligatòria i gratuïta és constitucional si es produeix després d’haver pogut expressar el comú el seu consentiment en el marc de l’aprovació d’un pla general que determina la cessió obligada i gratuïta d’uns terrenys del comú i garanteix que segueix sent propietat pública o patrimonial del comú afectat que en cedeix gratuïtament l’ús; però també en l’altre supòsit en què la cessió pugui exigir un canvi de titularitat de la propietat segons els procediments establerts per aquest canvi de titularitat en la propietat de béns públics, de la mateixa manera a com es produeix en el cas de sòl procedent de les expropiacions a particulars, sempre que aquestes no presentin obstacles legals per haver quedat afectat a uns usos determinats diferents als determinats pel pla.

[…]

…” Aquesta Llei 19/2017 no seria constitucional si la competència constitucional dels comuns de gestió i d’administració de “tots els béns de propietat parroquial”, establerta a l’article 79.2, fos contradita per un trasllat de la llei mateixa que comportés la cessió directa de la propietat o de la cessió d’ús obligada i gratuïta, amb caràcter global, directe i immediat, però aquestes cessions que la Llei fa possible necessiten haver estat precisades i definides i no tenen un caràcter global, sinó que han de trobar la seva justificació en el marc d’un pla general o d’un projecte d’interès nacional, els quals tenen les corresponents vies de control i d’execució. Concretament, aquestes vies s’han de traduir, en tot cas, en un acte jurídic d’aprovació del pla amb la participació dels comuns i la presentació d’informes no només de caràcter tècnic, sinó també en la seva qualitat de gestors i administradors de béns de domini públic, que en els actes d’execució administrativa valoren les disposicions de cessió d’ús obligada i gratuïta o de cessió directa de terrenys i, en el seu cas, de canvi de titular de la propietat entre dos subjectes públics, d’acord amb les exigències del dret vigent.”

 

 

 

 

 

[1]Per últim, hem de recordar que la legislació -i la jurisprudència del Tribunal Constitucional- es publiquen al Butlletí Oficial del Principat d’Andorra, que és d’accés públic i gratuït i que gaudeix d’un bon sistema d’ordenació.

[2] pitjor sort va córrer la Llei 18/2017, del 20 d’octubre, qualificada de transferències als comuns, declarada en part inconstitucional per la Sentència del Tribunal Constitucional núm. 16 de l’any 2018 (21 de març).

…Per a entendre aquesta resolució judicial, cal tenir en compte tres  columnes fonamentals establertes per la Constitució:

…a)Amb la finalitat d’assegurar la capacitat econòmica dels comuns, una Llei qualificada ha de determinar les transferències de capital del Pressupost General. Aquesta Llei precisa un quòrum doblement reforçat, ja que requereix per a la seva aprovació el vot final favorable:

……-De la majoria absoluta dels Consellers elegits en circumscripció parroquial.

……-De la majoria absoluta dels Consellers elegits en circumscripció nacional.

…b)La mencionada Llei qualificada garanteix una partida igual per a totes les Parròquies.

…c) A més, assegura una partida variable, proporcional segons la seva població, l’extensió del seu territori “altres indicadors“.

*

2.-La Llei 18/2017 distingia entre:

……a)Recursos d’imputació general.

……b)Recursos de “redistribució sostenible”.

…Els primers –els d’imputació general- es van salvar. En una part, se cenyien a la Norma Suprema, ja que es remetien a la població i a la superfície. En una altra part, però, s’apuntava al malabarisme de sobretaula i afegia dos paràmetres més:

……-Suma de població d’infants i de gent gran.

……-Capacitat hotelera, concretada en el volum de pernoctacions de cada Parròquia.

…Tots aquests cànons són beneïts pel TC, que els considera objectius i proporcionals.

**

3.-En canvi, el bloc legal dels denominats “recursos de redistribució sostenible” pateix una ensulsiada gairebé absoluta i és declaratinconstitucional per manca d’ objectivitat i de proporcionalitat i per una abusiva remissió al reglament que, per la seva amplitud, destrueix la reserva de Llei.

…Els recursos de redistribució sostenible eren una bossa heterogènia que incloïa, en síntesi:

……-Un premi per a “inversions per a la sostenibilitat mediambiental, social i econòmica”.

……-Un suport per a compromisos adquirits i executats en relació a la reducció de l’índex d’aigües paràsites.

…En canvi, el Tribunal Constitucional va salvar una part dels recursos de redistribució sostenible, relativa a una partida de solidaritat i particularitats comunals. Es tracta, en concret, de paràmetres relatius al nombre d’establiments comercials, exigència efectiva dels impostos comunals habilitats per la normativa, llargada de les carreteres secundàries, sosteniment d’una societat pública participada únicament pel Comú [!?] i presència de dos nuclis de població separats dins la parròquia.

 

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La inspecció administrativa. Diploma gestió seguretat local.

.-“La inspecció administrativa“, dins del Diploma de postgrau en gestió pública de la seguretat local, Barcelona, 6 de novembre del 2017 (10-12 hores).

…Documentació prèvia:

I-Guió general sobre inspecció administrativa: AQUÍ.***

“La inspecció administrativa: fragments i esquemes per a una conferència”. (I  AQUÍ ) i (II AQUÍ)

II.-Reflexió d’actualitat sobre la regulació de la denúncia: (I AQUÍ), (II AQUÍ), (III AQUÍ), (y IV AQUÍ).

III.-BASES LEGALS DE LES SANCIONS ADMINISTRATIVES:

……Principis substantius: Capítol III del Títol preliminar de la Llei 40/2015, de Règim Jurídic del Sector Públic.

……Normes procedimentals: arts. 35.1.h) , 53.2, 55.2, 60.2, 61.3, 62.2., 62.4, 63, 64, 77.4, 77.5, 85, 88.7, 89, 90, 96.5 de la Llei 39/2015, de Procediment Administratiu Comú de les Administracions Públiques.

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La cultura. Conceptualització i patrimoni cultural.

“CONCEPTUALITZACIÓ I PATRIMONI CULTURAL”. 15 D’OCTUBRE 2018. 

Venècia, el model imperant de política cultural.


GUIÓ DE LA CONFERÈNCIA.

Bibliografia rellevant: PRIETO DE PEDRO. VAQUER CABALLERÍA. LA DOCTRINA URBANÍSTICA.

I.INTRODUCCIÓ.

I.1.-PRESENTACIÓ PERSONAL.

I.1.1.-FORMACIÓ.

I.1.2.-TREBALL ACTUAL.COMUNICACIÓ.

I.1.3.-RELACIÓ AMB EL DRET DE LA CULTURA.

I.1.3.1.-LA LLICENCIATURA D’HUMANITATS.

I.1.3.2.-PUBLICACIONS SOBRE LA POLÍTICA CULTURAL LOCAL.

I.1.3.3.-“INTERACCIÓ”. TEMES CONNEXOS.

I.2.-PRESENTACIÓ DELS ASSISTENTS.

I.2.1.-CONEIXEMENT DEL DRET.

I.2.1.1.-EXERCICI DE LA PROFESIÓ. LA FUNCIÓ PÚBLICA.

I.2.1.2.-EDUCACIÓ JURÍDICA PRÈVIA.

I.2.1.3.-BRANQUES CULTIVADES.

I.2.2.-ALTRES FORMACIONS.

I.2.2.1.-ECONOMIA O CIÈNCIA POLÍTICA.

I.2.2.2.-ALTRES ESTUDIS.

I.2.2.3.-EXPERIÈNCIES PROFESSIONALS SIGNIFICATIVES. LA IMPORTÀNCIA DE L’INTERCANVI HORITIZONTAL.

I.2.3.-CONCLUSIONS I ADVERTIMENTS.

I.2.3.1.-DRET: ÉSSER I HAVER D’ÉSSER.

I.2.3.2.-ELS DUBTES.

I.2.3.3.-LES VIVÈNCIES ÚTILS.

I.3.-EL CURS: COMPLETUD I EQUILIBRI.

I.3.1.-EL DRET ADMINISTRATIU CLÀSSIC.

I.3.1.1.-ACTIVITAT LIMITATIVA, DE FOMENT I DE SERVEI PÚBLIC. LA CONTRACTACIÓ ADMINISTRATIVA. LA PLANIFICACIÓ TERRITORIAL.

a)Limitació de drets o intervenció administrativa. Una relació tradicional amb el sector cultural per la via del control de la seguretat dels espectacles i també de certs aspectes de contingut (toros, protecció de menors, etc.).

b)Foment. La subvenció.

c)Servei públic. Els serveis públics culturals. La contractació administrativa i el seu creixen paper. Breu referència al Dret urbanístic.

I.3.1.2.-BONA ADMINISTRACIÓ I TRANSPARÈNCIA.

I.3.1.3.-DRET PRESSUPOSTARI. ELABORACIÓ I GESTIÓ DEL PRESSUPOST. INTERVENCIÓ I CONTROL ECONÒMICO-ADMINISTRATIU.

I.3.2.-LA GESTIÓ PÚBLICA.

I.3.2.1-PERSPECTIVA ORGANITZATIVA NO JURÍDICA. LA GRAN DISCIPLINA DEL SIGLO XX. EFICACIA.

a)Taylor, Fayol…L’aplicació al sector públic.

b)No és mera sociologia, sinó coneixement pràctic. Els models de la indústria i de l’exèrcit.

c)Management: objectius, estímuls, humanització de les organitzacions…

I.3.2.2.-LA NOVA GESTIÓ PÚBLICA DEL S.XXI.

I.3.2.3.-PRESA DE DECISIONS, MODELS ORGANITZATIUS, RECURSOS HUMANS, ETC.

I.3.3.-EL SECTOR CULTURAL.

I.3.3.1.-RÈGIM JURÍDIC DEL PATRIMONI CULTURAL, SERVEIS PÚBLICS DE PATRIMONI CULTURAL, ETC.

I.3.3.2.-SECTORS: EDITORIAL, ARTS ESCÈNIQUES, PATRIMONI DOCUMENTAL, MUSEUGRAFIA, BIBLIOTEQUES, ETC.

I.3.3.3.-EXPERIÈNCIES: GUGGENHEIM, PATRIMONI VITIVINÍCOLA, NOUS MUSEUS, ETC.

II.-DIFICULTATS DE DEFINICIÓ DE LA POLÍTICA CULTURAL. EL SEU GRAN MOMENT I ELS SEUS OBSTACLES.

II.1.-EL CONTINGUT DE LA NOCIÓ DE CULTURA.

II.1.1.-DEFINICIONS CIENTÍFIQUES.

II.1.1.1.-INNUMERABLES: CULTURA DE CIVILITZACIONS, CULTURA D’EMPRESA, CULTURA NACIONAL…

II.1.1.2.-NOCIONES ELEMENTALS: CULTURA POPULAR/CULTURA ESTATAL; FORMACIÓ CULTURAL O ACTIVITAT PERSONAL/CABAL O PATRIMONI CULTURAL.

a)Cultura popular (en part, llengua)/Cultura estatal o institucional.

a.1)Cultura popular: expressió romàntica? No sabem què és. Espontaneïtat (ORTEGA Y GASSET)  i costum (GARCÍA CALVO).

a.2)Llengua: clau popular innegable. La matriu gramatical.

a.3)Cultura estatal. Institucionalització. Una cultura, un Estat? Creació cultural: de l’individu. Augmenta el relleu del propi nom. Hegel: l’Esperit absolut s’encarna en un poble i l’insufla la cultura. L’Estat supera la cultura del vulgus.

b)Com a activitat individual o com a bloc de coneixement acumulat.

b.1)Activitat individual: esforç personal de formació i reflexió o de creació. Treball, en un sentit físic pur. Oposició a la llei del mínim esforç. Perpetuum Mobile. Sísif.

b.2)Cabal de dades: la cultura és un patrimoni, un conjunt de béns. Poden se rd’una persona o d’una comunitat. Aquest segon aspecte és reconegut pel Dret, que intentà la protecció, ordenació i difusió d’aquest conjunt: museus, arxius, biblioteques,…

c)Multiplicitat de canals. Conclusions.

c.1)Cultura escrita: preeminència a Occident. Inclou formes orals (teatre, música, …).

c.2)Cultura visual: tot i que la podem advertir a la pintura, l’escultura o fins i tot l’arquitectura, la seva expressió actual està encara en fase infantil (cinema, fotografia…).

c.3)La cultura és un contingut i una forma.

II.1.1.3.-LA INSTITUCIONALITZACIÓ: ESTAT DE CULTURA I DRETS CULTURALS. EL PROBLEMA DE LA “PRETENSIÓ A LA CULTURA”.

II.1.2.-LES OPCIONS DEL DRET POSITIU.

II.1.2.1.-COM A CONJUNT. L’APARICIÓ DEL “POBLE”. EL PREÀMBUL DE LA CONSTITUCIÓ.

a)Primera sorpresa: en el Dret no hi ha sols imperatius. Existeixen qualificacions, definicions…fins i tot desitjos, somnis, dibuixos i números.

b) El Preàmbul de la Constitució: la seva funció interpretativa.

c)Tot i que el preàmbul s’inicia amb la consideració de que el subjecte és la Nació espanyola, apareix la voluntat d’aquesta de “protegir tots els espanyols i pobles d’Espanya en l’exercici dels drets humans, les seves cultures i tradicions, llengua i institucions”.  Fins i tot, al següent paràgraf, el text es refereix a la voluntat de la Nació espanyola de “promoure el progrés de la cultura i de l’economia per a assegurar a tots una digna qualitat de vida”. (propòsit en la línia de la categoria de “l’Estat cultural2, avui parcialment en crisi).

II.1.2.2.-LA CULTURA COM A DRET INDIVIDUAL.

a)Llibertat cultural.

a.1)Diverses llibertats relacionades amb la cultura: llibertat religiosa i de culte (art. 16), dret d’associació –que és important en relació a l’associacionisme cultural-, llibertat d’ensenyament (art.27), etc.

a.2)El dret de lliure expressió i difusió d’idees i opinions.

a.3)La tutela jurídica. Conclusions.

b)Prestacions culturals.

c)Conclusions.

II.1.2.3.-COM A PECULIARITAT DE LA DISTRIBUCIÓ COMPETENCIAL.

a)Competències culturals a l’art. 148 CE (núms. 14,15,16 i 17).

b)Competències estatals: 149.1.28 (i 30).

c) En especial, el servei de la cultura i la comunicació cultural. Art. 149.18 CE.

II.1.3.-CONCLUSIONS.

II.2.-OBSTACLES IDEOLÒGICS, JURÍDICS I PRÀCTICS PER A QUALSEVOL POLÍTICA CULTURAL.

II.2.1.-ARGUMENTS IDEOLÒGICS: LA NO INTERVENCIÓ I LA LLUITA CONTRA EL DIRIGISME CULTURAL.

II.2.1.1.-QUE NO EXISTEIXI.

II.2.1.2.-EL CONSENS SOCIALDEMÒCRATA.

II.2.1.3.-LA FRANCE DE MALRAUX.

a)Antecedents.

b)El Ministère dels Affaires Culturelles.

b.1)La creació el 1959.

b.2)Objectius: difondre i enriquir.

b.3)Més enllà de l’alfabetització.

c)L’herència.

II.2.2.-ARGUMENTS PRÀCTICS: ELS ERRORS DE L’EXHIBICIONISME.

II.2.3.-ARGUMENTS ECONÒMICS: LA CRISI FISCAL DE L’ESTAT I LA CRISI DE LA CAPACITAT DE CONTROL EFECTIU.

II.3.-LA CULTURA EN POSITIU.

II.3.1.-LA INFRASTRUCTURA CULTURAL.

II.3.1.1.-NOCIÓ.

II.3.1.2.-QUÈ SÓN ELS SERVEIS INFRASTRUCTURALS.

II.3.1.3.-UNA REFLEXIÓ COMPLEMENTÀRIA. EL DRET EUROPEU.

II.3.2.-LA CULTURA COM A COMPLEMENT.

II.3.2.1.-DE L’EDUCACIÓ.

II.3.2.2.-DEL TURISME.

II.3.2.3.-DE LA REGENERACIÓ URBANÍSTICA I ECONÒMICA.

II.3.3.-LA COL·LABORACIÓ INTERADMINISTRATIVA.

II.3.3.1.-RAONS.

II.3.3.2.-OBJECTIUS.

II.3.3.3.-FÓRMULES.

III.-ADMINISTRACIÓ LOCAL I POLÍTICA CULTURAL.

III.1.-MUNICIPIS, CIUTAT I CULTURA.

III.1.1.-L’INFRAMUNICIPALISME.

III.1.2.-CULTURA I GRAN CIUTAT.

III.1.3.-L’EXEMPLE DE BARCELONA.

III.2.-LES REFORMES DE LA LEGISLACIÓ DE RÈGIM LOCAL.

III.2.1.-REFORMA DEL RÈGIM LOCAL I EXIGÈNCIES DE LA UNIÓ EUROPEA.

III.2.2.-NOTES CONCRETES SOBRE LA REFORMA.

III.2.3.-ALGUNS CANVIS RADICALS.

III.3.-RECAPITULACIÓ I CONCRECIÓ: L’ACCIÓ CULTURAL DE L’ADMINISTRACIÓ LOCAL.

III.3.1.-CARÀCTER COMPLEMENTARI DE LA CULTURA.

III.3.2.-LA COOPERACIÓ INTERADMINISTRATIVA.

III.3.3.-LA “PROMOCIÓ CULTURAL”.

Conclusions.

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Protegit: DECLARACIÓ DE RUïNA I INSPECCIÓ URBANÍSTICA.2018.

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“El marco jurídico del sector aeroportuario”. Conferencia de Alfonso de Alfonso Bozzo.

El professor Alfonso de Alfonso Bozzo, membre del Cos Tècnic d’Administració Civil, ex-director de l’aeroport de El Prat i també company d’aquesta Facultat als anys vuitanta com a professor de Dret constitucional, impartirà una conferència sobre“El marc regulador del Sector aeroportuari”, dins del curs del Grau en Administració d’Empreses i Dret (assignatura de Dret Administratiu III),
 
          el dimecres, 21 de març del 2018, a les 10,45 hores(Aula J 010/Aula 7, de l’aulari nou).
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