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Mar 03 2010

La Unión Europea ya tiene competencias en materia de nacionalidad de los Estados miembros

El pasado 2 de marzo de 2010 el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala) dictó Sentencia en el asunto C-135/08, Janko Rottmann c. Freistaat Bayern, en el marco de una cuestión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht (Alemania) en relación con una decisión revocatoria de la naturalización en Alemania por parte de un ciudadano de origen austriaco.

El supuesto de hecho deriva de la adquisición, por parte del Sr. Janko Rottmann, nacional austriaco de origen, de la nacionalidad alemana. Como consecuencia de dicha naturalización, el Sr. Rottmann perdió su nacionalidad austriaca. Sin embargo, posteriormente las autoridades alemanas tuvieron conocimiento de que el Sr. Rottmann había ocultado su imputación en un procedimiento penal en Austria, motivo por el cual revocaron la naturalización al considerar que la nacionalidad alemana había sido obtenida fraudulentamente. Esta revocación, que estaba amparada por la legislación alemana sobre nacionalidad, produjo el resultado de que el Sr. Rottmann quedara, en principio, en situación de apátrida, dado que no cumplía los requisitos para recuperar su nacionalidad austriaca de origen. El Sr. Janko Rottmann impugnó la decisión de las autoridades alemanas, alegando que la revocación de su naturalización, al ponerlo en situación de apatridia, contravenía no sólo el Derecho internacional público sino también el Derecho comunitario en cuanto que implicaba la pérdida de la ciudadanía de la Unión.

En este marco, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

“1) ¿Es incompatible el Derecho comunitario con la consecuencia jurídica de la pérdida de la ciudadanía de la Unión (y de los derechos y libertades fundamentales que confiere), derivada del hecho de que una revocación, en sí conforme al ordenamiento jurídico nacional (alemán), de la nacionalización en un Estado miembro (Alemania) obtenida fraudulentamente mediante falsedad, en concurrencia con la normativa en materia de nacionalidad de otro Estado miembro (Austria) -como sucede en el caso del demandante, debido a la no recuperación de la nacionalidad original austriaca-, conduce a la condición de apátrida?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:
¿Debe el Estado miembro (Alemania) que ha nacionalizado a un ciudadano de la Unión y pretende revocar la nacionalización fraudulentamente obtenida, renunciar absoluta o temporalmente, en consideración al Derecho comunitario, a la revocación de la nacionalización, en el caso o en la medida en que de ello se derive la consecuencia jurídica, descrita en la primera cuestión, de pérdida de la ciudadanía de la Unión (y de los derechos y libertades fundamentales que confiere), o bien debe el Estado miembro de la anterior nacionalidad (Austria) interpretar y aplicar o incluso adaptar su Derecho interno, de tal manera que no se produzca dicha consecuencia jurídica? “

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su Sentencia, declara que “[e]l Derecho de la Unión, en particular el artículo 17 CE [actualmente artículo 20 TFUE], no se opone a que un Estado miembro le revoque a un ciudadano de la Unión la nacionalidad de dicho Estado miembro adquirida mediante naturalización cuando ésta se ha obtenido de modo fraudulento, a condición de que esta decisión revocatoria respete el principio de proporcionalidad.”

Para llegar a dicha conclusión, el Tribunal parte, inicialmente, del principio de de que la determinación de los modos de adquisición y pérdida de la nacionalidad es competencia de los Estados miembros, principio general proveniente del Derecho internacional público y asumido por el Derecho comunitario. Así, el Tribunal cita, por ejemplo, la Declaración nº 2 relativa a la nacionalidad de un Estado miembro, anexa por los Estados miembros al Acta Final del Tratado UE, y su propia jurisprudencia (asuntos Micheletti, Mesbah, Zhu y Chen). Sin embargo, vuelve también a recordar que el hecho de que una materia sea competencia de los Estados miembros no obsta para que, en situaciones comprendidas en el ámbito del Derecho de la Unión, las normas nacionales de que se trate deban respetar este último (así, asuntos García Avello o Schempp, entre otros).

Y, en este punto, el Tribunal –pese a las observaciones en sentido contrario presentadas por los Gobiernos de algunos Estados miembros-, declara de forma terminante (Fundamento nº 42) que “es manifiesto” que una situación como la planteada “está comprendida, por su propia naturaleza, en el ámbito del Derecho de la Unión”, no tratándose de una situación puramente interna. El único argumento utilizado por el Tribunal para dicha afirmación –si es que puede denominarse “argumento”- es la referencia al hecho de que la revocación de la naturalización coloque al interesado en una posición que puede acarrear la pérdida del estatuto de ciudadano de la Unión y los derechos correspondientes al mismo. Por ende, las normativas o decisiones nacionales implicadas están sometidas al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia a fin de verificar su compatibilidad con el Derecho de la Unión. En sus conclusiones, el Abogado General Poiares Maduro también había sostenido la conexión con el Derecho comunitario, aunque cabe decir que con una argumentación más trabajada.

En consecuencia, el Tribunal analiza la decisión revocatoria de la naturalización adoptada por las autoridades alemanas, calificándola de legítima al basarse en el fraude cometido por el interesado y responder a un motivo de interés general (proteger la relación especial de solidaridad y de lealtad entre el Estado y sus nacionales). Dicha legitimidad quedaría corroborada por los convenios internacionales en materia de derechos humanos y de nacionalidad. En este punto, cabe señalar que el Tribunal “fiscaliza” la decisión revocatoria alemana en sí misma, es decir, en tanto que manifestación de las normas alemanas sobre adquisición y pérdida de la nacionalidad alemana, y al margen de que lleve o no aparejado el efecto de privar al interesado del estatuto de ciudadano de la Unión. Ello se desprende del hecho de que, después (Fundamento nº 54), el Tribunal añade que las mismas consideraciones sobre la legitimidad de la decisión “siguen siendo inicialmente válidas cuando la revocación tiene como consecuencia que la persona afectada pierda, además de la nacionalidad del Estado miembro de naturalización, la ciudadanía de la Unión”.

Sin embargo, y ante el eventual efecto de que la decisión revocatoria estatal lleve aparejada la pérdida del estatuto de ciudadano de la Unión, el Tribunal de Justicia añade otro parámetro de valoración: el principio de proporcionalidad (Fundamentos nº 55 a 58). Según el Tribunal, el órgano jurisdiccional nacional debe comprobar, al dictar una decisión revocatoria de la naturalización, si dicha decisión respeta el principio de proporcionalidad en lo que respecta a las consecuencias (concretas) que implica para el interesado y su familia la pérdida de sus derechos derivados de la ciudadanía de la Unión. El Tribunal cita, entre las circunstancias a tener en cuenta por el órgano nacional, la gravedad de la infracción cometida por el afectado, el tiempo transcurrido entre la naturalización y la decisión revocatoria, o la posibilidad de que el interesado pueda recuperar su anterior nacionalidad. Y, además, el Tribunal añade dos indicaciones: primero, que el hecho de que el afectado no haya recuperado la nacionalidad de su Estado miembro de origen no obliga al Estado de la naturalización fraudulenta a abstenerse de revocar la naturalización, y, segundo, que, con todo, el principio de proporcionalidad exigiría al órgano nacional valorar si debe aplazarse la efectividad de dicha decisión revocatoria, a fin de conceder al interesado un plazo razonable para intentar recuperar su nacionalidad de origen.

Respecto a la segunda de las cuestiones prejudiciales, el Tribunal se limita a señalar que no puede pronunciarse sobre la misma en tanto que las autoridades austriacas no habían tomado una decisión definitiva sobre la pérdida (o no) de la nacionalidad austriaca. Sin embargo, sí deja claro que los principios derivados de la presente Sentencia son aplicables por igual tanto al Estado miembro de la naturalización como al Estado miembro de la nacionalidad de origen. Es decir, lleva implícita la indicación de que toda decisión final que adopten las autoridades austriacas sobre la pérdida de la nacionalidad austriaca por parte del Sr. Rottmann deberá pasar, igualmente, por el filtro del principio de proporcionalidad tal como lo define el Tribunal en esta Sentencia.

Estamos seguros de que la presente Sentencia merece un análisis más extenso y profundo, análisis que excede a las pretensiones de este blog. Sin embargo, no podemos dejar de señalar que, con esta Sentencia, el Tribunal entra de lleno en una cuestión que hasta ahora no se había planteado: la posibilidad de que el Derecho comunitario incida en la regulación por parte de los Estados miembros de los modos de adquirir, perder y recuperar su propia nacionalidad. Hasta el momento (asunto Micheletti), el Tribunal se había ceñido a deducir del Derecho comunitario el principio conforme al cual los Estados miembros no pueden restringir los efectos de la atribución de la nacionalidad de otro Estado miembro estableciendo requisitos adicionales para reconocer dicha nacionalidad en orden al ejercicio de las libertades fundamentales previstas en el Tratado. Con esta Sentencia, en cambio, el Tribunal proyecta el Derecho comunitario sobre la regulación de la propia nacionalidad de un Estado miembro, apuntando unas posibles limitaciones a la competencia legislativa estatal en esta materia, limitaciones que derivarían directamente del Derecho de la Unión y que de momento giran en torno al principio de proporcionalidad. Habrá que ver el alcance que ello puede tener en un futuro.

Milagros Orozco Hermoso


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